行政立法程序中的公民參與機制研究

行政立法程序中的公民參與機制研究

　　薛德運

　　【學(xué)科分類】行政法

　　【出處】北大公法網(wǎng)

　　【寫作年份】2008年

　　【正文】

　　

　　一、公民參與與行政立法的民主化

　?。ㄒ唬┈F(xiàn)代行政的民主性

　　長期以來，人們對民主的理解主要集中于政治領(lǐng)域，即通常所理解的代議制下的民主政治，它局限于民意代表、政府官員的選拔和監(jiān)督上，而公民在政治活動中的參與是政治民主的重要標志。公民的政治參與主要表現(xiàn)在選舉中，公民通過選舉程序選出政治人物，同時保留著對政治人物的監(jiān)督和控制的權(quán)利，例如罷免等權(quán)利，并沒有因為選舉而委托給政治人物，仍然保留在公民手中。因此，塞繆爾·亨廷頓認為，“現(xiàn)代政體區(qū)別于傳統(tǒng)政體的關(guān)鍵乃在其政治意識和政治介入的幅度。發(fā)達的現(xiàn)代政體區(qū)別于發(fā)達的傳統(tǒng)政體的關(guān)鍵乃在其政治制度的性質(zhì)。傳統(tǒng)政體的制度只需要組織社會上少數(shù)人的參與，而現(xiàn)代政體卻必須組織廣大民眾的參與。” [1]因此，在政治領(lǐng)域，公民參與在一定程度上是其民主程度的標志。但是，長期以來，民主就僅僅意味著參與普選，選出代表組成政府，而在行政領(lǐng)域，對政府成立之后所制定的各種行政法規(guī)、行政規(guī)章以及其他的行政決定中，公民卻沒有參與的機會。因此薩托利指出：“我們在什么時候能發(fā)現(xiàn)‘統(tǒng)治的人民’，發(fā)現(xiàn)影響統(tǒng)治或擔(dān)當著統(tǒng)治角色的‘民’呢？答案是：在選舉的時候……因為在民主過程正是集中體現(xiàn)在選舉和選舉行為之中。首先，選舉證實了共識，并趕走了冒充的或騙來的共識。不過我們也要記住，選舉是一種無連續(xù)性的初級行為，在各次選舉之間，人民的權(quán)力基本上一直處于休眠期，大規(guī)模選舉中的選擇同具體的政府決策之間，也存在著巨大的斷裂帶（姑且不論它們之間的矛盾）”。[2]在這種情況下，如何將公民從“休眠著的民主”中喚醒，實現(xiàn)行政領(lǐng)域的民主，逐漸引起人們的重視。

　　“民主已經(jīng)成為當今時代政治合法性的基本標準”[3]在這一時代背景下，公共行政只有建立在民主的基礎(chǔ)上，吸引公民參與到公共行政當中，加強政府與公民之間的交流，才能維護、增進政府權(quán)威及其合法性，從而達到更高的治理水平。而治理理論認為，“善治的本質(zhì)就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。”[4]

　?。ǘ┕駞⑴c是實現(xiàn)行政民主的重要途徑

　　對行政民主的研究是與公民參與聯(lián)系在一起的。隨著政治體制的發(fā)展和公民意識的覺醒，公民政治參與無論在主觀還是在客觀上都達到了一個新階段。公民參與不僅在于政治人物的產(chǎn)生，還在于各種行政行為，尤其是行政立法這種深刻影響公民的過程能體現(xiàn)出公民意志和利益的要求，因為“凡生活受到某項決策影響的人，就應(yīng)該參與那些決策的制定過程?！盵5]這種“共同參與民主制”的發(fā)展體現(xiàn)了現(xiàn)代行政民主化的發(fā)展趨勢，是“代議民主制”的補充而成為一種新的民主形式，它反映了人們開始對行政領(lǐng)域的民主以極大的關(guān)注，對傳統(tǒng)的“政治可以民主化，行政必須集權(quán)化”的觀點進行修正，強調(diào)公民參與是行政民主化的核心內(nèi)容。而當代行政民主化的實質(zhì)是大力發(fā)展直接民主，直接民主必須通過公民廣泛深入的行政參與才能實現(xiàn)。[6]因此，公民參與行政的程度在一定意義上決定了行政民主化實現(xiàn)的程度。

　　這種民主化的要求反映在行政立法上，即表現(xiàn)為公民對行政立法的廣泛參與。一方面要求公民能夠在行政立法的各個環(huán)節(jié)表達其意志和利益，另一方面要求公民的表達在立法結(jié)構(gòu)上得到體現(xiàn)，即公民參與能夠影響到行政立法的作出，產(chǎn)生相當?shù)姆尚ЯΑＨ绻荒墚a(chǎn)生法律效力，公民參與則純粹成為形式和點綴。同時行政立法機關(guān)還應(yīng)當對公民參與承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　公民參與也是行政立法本身的需求：第一，行政立法需要通過公民參與為其提供專業(yè)性、技術(shù)性的支持。行政機關(guān)多通才而少專才，對專業(yè)性問題進行立法時，則必須依賴于外部的的知識。此時，各種社會組織以及公民個人，尤其是專家、學(xué)者都能為行政立法提出自己的意見、建議，根據(jù)其對立法事項的深入而精辟的研究，對其中的專業(yè)性問題進行分析論證。第二，行政立法需要通過公民參與提高其科學(xué)性。行政機關(guān)習(xí)慣于從行政管理的角度考慮問題，在沒有對社會事物進行充分調(diào)查和全面認識的情況下，立法時不可避免的表現(xiàn)出部門主義和地方保護主義的傾向。通過公民參與可以反映出公眾的利益要求和社會現(xiàn)實狀況，提供立法的信息，使行政立法成為在對現(xiàn)實充分認識的基礎(chǔ)上作出的科學(xué)決策。第三，行政立法需要通過公民參與實現(xiàn)其施行的有效性。任何法律政策的有效施行，都必須以公民的認可和接受為前提。通過參與，公民與行政機關(guān)共同作出立法決策，充分表達其意見和要求，使公民的意志在立法中得到反映，可以增強公民對立法的認同感，使立法能夠得到有效的實施?！罢缃ㄖ以诮⒁蛔髲B之前，先要檢查和勘測土壤，看它是否能擔(dān)負建筑物的重量一樣；明智的創(chuàng)制者也并不從制定良好的法律本身著手，而是事先要考察一下，他要為之而立法的那些人民是否適宜于接受那些法律。”[7]從主體角度來看，公民對行政立法的參與包括：專家、學(xué)者的參與；各種社會組織、團體的參與；公民個人的參與等。專家、學(xué)者通過直接提出立法建議，參加論證、聽證的形式參與立法。社會組織和團體作為某一部分社會成員利益的代表，可以向行政立法機關(guān)表達其成員的愿望和要求，參加立法的論證和聽證。而公民個人依照憲法和法律有權(quán)參與國家事務(wù)的管理，可以對行政立法過程中行使參與權(quán)，表達自己的意見。

　　二、我國行政立法程序中的公民參與

　　行政立法中的公眾參與應(yīng)包括公民的立法動議、對實際立法的參與和請求對行政立法進行審查等方面。公民參與是行政立法取得社會合法性的前提，也是實現(xiàn)行政民主化的重要方面。而我國現(xiàn)行的行政立法體制下的公眾參與遠不能達到這些要求，存在許多需要完善的地方。

　?。ㄒ唬┪覈姓⒎ǔ绦蛑械年P(guān)于公民參與的規(guī)定

　　在我國行政立法程序中，已經(jīng)開始重視到公民參與的積極作用，并在法律法規(guī)中作出了規(guī)定。《中華人民共和國立法法》第五十八條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！痹摋l規(guī)定使公民對行政立法的參與有了法律上的保障。而從2002年1月1日起施行的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》則以行政法規(guī)的形式，對行政立法中的公民參與作了更為詳細的規(guī)定。以下就《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定對公民參與進行分析。

　　1.行政法規(guī)制定過程中的公民參與

　?。?）行政法規(guī)起草過程中的公民參與

　　起草過程中公民參與的表現(xiàn)為：提出意見?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第十二條規(guī)定：“起草行政法規(guī)，應(yīng)當深入調(diào)查研究，總結(jié)實踐經(jīng)驗，廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。公民參與的形式為座談會、論證會、聽證會等。公民參與的效力表現(xiàn)為：起草部門要對有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見作出說明（第十六條第二款）；國務(wù)院法制機構(gòu)審查起草部門是否正確處理有關(guān)機關(guān)、組織和公民對送審稿主要問題的意見（第十七條第二款第四項）。但在該條例中沒有指明起草部門不聽取公民意見的應(yīng)負的法律責(zé)任。

　　（2）行政法規(guī)審查過程中的參與

　　針對送審稿，條例也規(guī)定了一系列的參與，表現(xiàn)為：第一，聽取有關(guān)組織、專家的意見。國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當將送審稿或送審稿涉及的主要問題發(fā)送有關(guān)組織和專家征求意見（第十九條第一款）。第二，向社會公布，征求意見。對于重要的送審稿，報經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院法制機構(gòu)向社會公布，征求意見（第十九條第二款）。但是，該《條例》并沒有對“重要”的含義沒有作出解釋。第三，國務(wù)院法制機構(gòu)調(diào)查研究聽取意見。國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當就送審稿涉及的主要問題，深入基層進行實地調(diào)查研究，聽取基層有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見（第二十條）。但該《條例》也沒有對“主要問題”的含義作出解釋。第四，座談會、論證會。送審稿涉及的重大、疑難問題的，國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當召開由有關(guān)單位、專家參加的座談會、論證會、聽取意見，研究論證（第二十一條）。這里同樣也沒有對“重大、疑難問題”的含義作出解釋。第五，聽證會。送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，國務(wù)院法制機構(gòu)可以舉行聽證會，聽取有關(guān)機關(guān)、組織、和公民的意見（第二十二條）。對于“切身利益”的含義，《條例》也未進行解釋。對于公民參與的效力，《條例》第二十四條規(guī)定：國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當認真研究各方面的意見，與起草部門協(xié)商后，對送審稿進行修改，形成行政法規(guī)草案和對草案的說明。

　　對于公民是否有權(quán)對行政法規(guī)提請有關(guān)機關(guān)進行審查，該《條例》未作規(guī)定。

　　2.規(guī)章制定程序中的公民參與

　?。?）規(guī)章起草過程中的公民參與

　　公民參與表現(xiàn)為：第一，專家、組織起草?！兑?guī)章制定程序條例》第十三條第四款規(guī)定，起草規(guī)章可以邀請有關(guān)專家、組織參加，也可以委托有關(guān)專家、組織起草。但該《條例》未規(guī)定在什么情況下可以或不可以邀請或委托有關(guān)專家和組織參與起草。第二，調(diào)查研究，聽取意見。起草規(guī)章，應(yīng)當深入調(diào)查，總結(jié)實踐經(jīng)驗，廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織或者公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式（第十四條）。第三，征求社會意見或舉行聽證會。直接涉及公民、法人或其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)組織或公民對其有重大意見分歧，應(yīng)當向社會公布，征求社會各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會（第十五條）。但缺乏對“切身利益”和“重大意見分歧”的解釋，且向社會公布的條件過于嚴格。公民參與的效力表現(xiàn)在：起草單位應(yīng)當認真研究聽證會反映的各種意見，起草的規(guī)章在報送審查時，應(yīng)當說明對聽證會意見的處理情況及其理由（第十五條第四項）；起草單位應(yīng)當將規(guī)章送審稿及其說明、對規(guī)章送審稿主要問題的不同意見和其他有關(guān)材料按規(guī)定報送審查。其他有關(guān)材料包括匯總的意見、聽證會筆錄、調(diào)研報告、國內(nèi)外有關(guān)立法資料等（第十七條）；法制機構(gòu)對起草單位是否正確處理有關(guān)機關(guān)、組織和公民對規(guī)章送審稿主要問題的意見進行審查（第十八條第二款第三項）。

　　（2）規(guī)章審查過程中的公民參與

　　審查階段的公民參與表現(xiàn)為：第一，組織、專家提出意見。法制機構(gòu)應(yīng)當將規(guī)章送審稿或規(guī)章送審稿涉及的主要問題發(fā)送有關(guān)機關(guān)、組織和專家征求意見（第二十條）。第二，調(diào)查研究聽取意見。法制機構(gòu)應(yīng)當就規(guī)章送審稿涉及的主要問題，深入基層進行實地調(diào)查研究，聽取基層有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見（第二十一條）。第三，有關(guān)單位、專家的意見。法制機構(gòu)對規(guī)章送審稿涉及的重大問題，應(yīng)當召開有關(guān)單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證（第二十二條）。第四，法制機構(gòu)向社會公布或舉行聽證會。起草單位應(yīng)當向社會公布規(guī)章送審稿或舉行聽證會而沒有公布或舉行的，法制機構(gòu)經(jīng)本部門或本級人們政府批準，可以向社會公布或舉行聽證會（第二十三條）。公民參與的效力表現(xiàn)為：如果起草單位未將匯總的意見、聽證會筆錄、調(diào)研報告等材料報送審查時，法制機構(gòu)可以緩辦或者將規(guī)章送審稿退回起草單位。

　　另外，該《條例》第35條規(guī)定，社會團體、企業(yè)事業(yè)單位、公民認為規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務(wù)院出面提出審查的建議，由國務(wù)院法制機構(gòu)研究處理。

　?。ǘ┕駞⑴c中存在的問題

　　兩個《條例》對公民參與的各個方面作出了規(guī)定，無疑是一個巨大的進步，但同時也應(yīng)當看到，條例對公民參與的規(guī)定仍存在著諸多問題。主要表現(xiàn)在：

　　1.公民參與沒有作為行政立法程序的一個基本原則。

　　兩個條例在其第一章總論中將精簡、統(tǒng)一、效能，職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一，條文準確、簡潔，內(nèi)容明確、具體、具有可操作性作為行政立法程序的原則，而體現(xiàn)立法程序民主化、保證和提高立法質(zhì)量的公民參與沒有被列為基本原則，這反映出在行政立法程序的價值取向上仍側(cè)重對效率的強調(diào)，而對增強立法公正以實現(xiàn)法的正當性的民主價值的關(guān)注較少，這與立法程序乃至整個行政程序的發(fā)展趨勢不符。

　　2.公民不具有對行政立法的動議權(quán)

　　動議權(quán)是指公民向有關(guān)行政立法機關(guān)提出某項行政立法要求、對某項行政立法進行修改和廢止的權(quán)利。有些國家在其法律中規(guī)定了公民的立法動議權(quán)。如日本國憲法第16條規(guī)定：“任何人對于有關(guān)損害的救濟，公務(wù)員的罷免，法律、命令或規(guī)則的制定、修改或廢除，都有和平請愿的權(quán)利，任何人不因進行此種請愿而受不同待遇”。其中的“命令”是指由內(nèi)閣制定發(fā)布的政令、總理府制定發(fā)布的府令和由各省制定發(fā)布的省令，相當于我國的行政法規(guī)和部委規(guī)章。法國的咨詢機構(gòu)不僅針對被咨詢的行政立法問題提出意見，在許多的情況下還可以積極地提出立法建議。這類建議權(quán)也可以認為是屬行政立法動議權(quán)權(quán)。[8]

　　民主化的行政立法要求公民能夠參與到立項、起草和審查的各個階段，但兩個《條例》分別規(guī)定“國務(wù)院有關(guān)部門認為需要制定行政法規(guī)”、“國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者其他機構(gòu)認為需要制定部門規(guī)章”時，應(yīng)當向有關(guān)部門報請立項。從該規(guī)定來看，在行政立法的立項或者準備階段，公民并沒有參與的權(quán)利，亦即公民沒有行政立法的動議權(quán)。行政立法的動議權(quán)表現(xiàn)為公民對于行政法規(guī)或規(guī)章的制定、修改的建議權(quán)，是公民參與行政立法的第一環(huán)節(jié)。公民可以通過其立法動議來啟動立法程序，是公民表達其意志和利益的一種積極手段。尤其是在目前情況下，我國行政立法的一個事實狀況是決定立法命運的程序前移，即一個法案只要能夠被立項，基本上就能最終通過表決而成為行政法規(guī)或者規(guī)章。而在這個階段缺少了公民參與，行政立法的民主化就會大打折扣。

　　3.行政立法中的職權(quán)主義嚴重，公民參與處于被動的地位。這主要表現(xiàn)在：

　?。?）行政立法機關(guān)決定著公民參與的形式和程度。

　　從兩個《條例》的規(guī)定來看，大量使用了“可以”之類的詞語，賦予了行政立法機關(guān)相當?shù)淖杂刹昧繖?quán)。這樣，公民參與取決于行政立法機關(guān)的主動性和自覺性，公民對行政立法的各種形式的參與都依賴于行政機關(guān)的啟動和組織，公民一般沒有主動參與到行政立法過程中的權(quán)利。

　　（2）行政立法機關(guān)對公民參與所負的義務(wù)缺乏法律責(zé)任的規(guī)定。

　　公民參與是公民的一種權(quán)利，同時是行政立法機關(guān)的義務(wù)。當行政立法機關(guān)沒有很好的履行其義務(wù)時，應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這總責(zé)任既可以表現(xiàn)為對有關(guān)行政立法人員的責(zé)任規(guī)定，也可以表現(xiàn)為對行政立法進度的影響。但無論是《立法法》還是國務(wù)院的兩個《條例》都沒有關(guān)于“罰則”的規(guī)定，實際上使行政立法機關(guān)無需為公民參與承擔(dān)責(zé)任，并使公民參與的后果處于不明確和不穩(wěn)定的狀態(tài)。這也從另一方面說明了我國行政立法更注重于對效率的追求。

　?。?）公民參與的效力沒有明確的規(guī)定。

　　效力是參與的關(guān)鍵，缺乏效力的民主參與是沒有生命的。公民參與的效力是指公民參與對行政立法過程所產(chǎn)生的影響，是公民參與行政立法，對行政立法進行監(jiān)督的體現(xiàn)。這種效力既體現(xiàn)在行政立法的各個環(huán)節(jié)，也體現(xiàn)在行政立法的最終結(jié)果中。因此要求行政立法機關(guān)能夠?qū)裨趨⑴c中所提出的各種意見和要求予以充分的考慮，并對該意見和要求的結(jié)果作出說明，而且對該說明應(yīng)當予以公開，使公民知曉其參與對行政立法所產(chǎn)生的影響。而在我國行政立法中并沒有對公民參與的效力作出明確的規(guī)定，而且公民參與的效果，行政立法機關(guān)只向法制機構(gòu)或上級機關(guān)報送，不向公民公開，這就更使得公民參與的效力處于不可捉摸的狀態(tài)。

　?。?）立法公開的范圍過窄。

　　公開是公民參與的前提，沒有完善的公開制度，公民即處于“無知”的狀態(tài)，參與也就無從談起。而從現(xiàn)行規(guī)定來看，公開的范圍過于狹窄，公開的條件過于苛刻。從相關(guān)的規(guī)定中可以看出，公開有兩種方式，一種是局部的公開，即行政立法機關(guān)進行調(diào)查研究，聽取部分群眾意見以及聽取專家、學(xué)者的意見；另一種是向全社會的公開，如在行政法規(guī)制定程序中，國務(wù)院法制機構(gòu)在對法規(guī)送審稿進行審查時，對于重要的行政機關(guān)送審稿，經(jīng)報國務(wù)院同意后，向社會公布，征求意見。在規(guī)章制定程序中，起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應(yīng)當向社會公布，征求社會各界的意見。起草單位沒有向社會公布的，法制機構(gòu)經(jīng)本部門或者本級人民政府批準，可以向社會公布。

　　局部的公開是一種有限的、有選擇的公開，其范圍較小，公民參與的程度不高，而且行政立法機關(guān)完全有可能選擇只向?qū)ψ约河欣娜藛T公開，以形成對自己有利的輿論，使公民參與成為空談。而向社會的公開是廣泛的公開，為公民參與提供了可能。但現(xiàn)行規(guī)定過于嚴格，對公眾的知情權(quán)設(shè)置了過多的障礙。如行政法規(guī)的草案不予公開，只有重要的送審稿才向社會公布，而對“重要”的內(nèi)容，并沒有確切的標準。規(guī)章的草案在直接涉及立法對象的重大利益時，起草單位應(yīng)當向社會公布。但是這里也存在兩個問題：首先，對于“直接涉及立法對象的重大利益”沒有確切的界定，其次，起草單位沒有公布的，負責(zé)審查的法制機構(gòu)經(jīng)批準后，可以向社會公布，這樣的規(guī)定實際上助長了起草單位不予公布的傾向，而且不需承擔(dān)任何責(zé)任。

　　4.作為公民參與機制核心的聽證制度規(guī)定的比較籠統(tǒng)。

　　聽證制度源于英國普通法中的“自然公正”原則。自然公正原則可以分為兩項最基本的原則：第一，任何人不能成為與自己有關(guān)的案件的法官；第二，任何人或任何團體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時，必須聽取對方的意見，每個人都有為自己辯護和防衛(wèi)的權(quán)利。[9]自然公正原則演化為聽證制度，最早在司法領(lǐng)域中使用，后來許多國家在其《行政程序法》中對聽證制度作出規(guī)定，要求行政機關(guān)在在作出對當事人不利的決定時，必須聽取當事人的意見，不能片面認定事實，剝奪對方辯護的權(quán)利。也有人因此認為“聽證制度是整個行政程序法的核心?！盵10]

　　我國《立法法》第五十八條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！薄缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》規(guī)定在兩種情況下可以舉行聽證：一是在起草行政法規(guī)時，起草單位可以通過聽證會的形式聽取意見；二是行政法規(guī)送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，國務(wù)院法制機構(gòu)可以舉行聽證會，聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定在三種情況下可以舉行聽證：一是起草單位可以通過聽證聽取意見；二是起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧的，可以舉行聽證；三是規(guī)章送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未舉行聽證會的，法制機構(gòu)可以舉行聽證會。

　　這樣的規(guī)定至少存在以下幾個問題：

　　第一，賦予了行政立法機關(guān)過多的自由裁量權(quán)。聽證在起草單位和法制機構(gòu)認為有必要時方可舉行，沒有規(guī)定公民有申請舉行聽證的權(quán)利，使得公民通過聽證參與行政立法的權(quán)利無法得到保障。

　　第二，聽證適用的范圍過于狹窄，一是在起草單位認為必要的時候，二是在行政立法涉及到公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧的時候，才有可能舉行聽證會。而且對于什么是“切身利益”、什么是“重大意見分歧”并沒有確切的界定。

　　第三，聽證程序的規(guī)定過于簡單。行政法規(guī)制定程序中，沒有關(guān)于聽證程序的規(guī)定。規(guī)章制定程序的聽證程序包括：（1）聽證會公開舉行，起草單位應(yīng)當在舉行聽證會的30日前公布聽證會的時間、地點和內(nèi)容；（2）參加聽證會的有關(guān)機關(guān)、組織和公民對起草的規(guī)章，有權(quán)提問和發(fā)表意見；（3）聽證會應(yīng)當制作筆錄，如實記錄發(fā)言人的主要觀點和理由；（4）起草單位應(yīng)當認真研究聽證會反映的各種意見，起草的規(guī)章在報送審查時，應(yīng)當說明對聽證會意見的處理情況及其理由。這樣的規(guī)定至少存在以下問題：首先，由起草單位作為聽證的組織者，有欠公允；其次，沒有規(guī)定聽證當事人的范圍、產(chǎn)生機制和規(guī)模；再次，沒有規(guī)定聽證筆錄的效力；最后，對聽證程序應(yīng)作靈活性的規(guī)定。聽證是一個復(fù)雜精巧的過程，不同的立法事項由于其難度不同、與公民利害關(guān)系程度的不同，如果均采用嚴格的聽證程序，可能會耗費過多的時間、精力。因此，國外在正式聽證的基礎(chǔ)上將非正式聽證引入行政立法程序，公民參與采用書面表達、口頭表達和有限度的口頭辯論等方式，既擴大了公民參與的程度，同時保證了行政立法的效率。[11]而我國對聽證程序的規(guī)定過于單一，在公民參與程度逐步提高的情況下，則可能出現(xiàn)立法效率低下的弊端。

　　三、公民參與機制的完善

　　公民參與完善的程度是行政立法民主化程度的體現(xiàn)，而公民參與同時又是一個系統(tǒng)的工程，它有賴于公民參與意識的養(yǎng)成，也依賴于社會利益的分化，形成多元的利益結(jié)構(gòu)?？梢哉f，民主的基礎(chǔ)在于利益的形成。而從法律制度的角度出發(fā)，建立良好的參與制度，則能夠?qū)駞⑴c起到積極地推進和保障作用。

　?。ㄒ唬┩晟菩姓⒎ǔ绦虻姆芍贫?br />
　　立法法對行政立法程序只作出了原則性的規(guī)定，行政立法程序主要通過行政法規(guī)來規(guī)定。由行政機關(guān)制定自己外部行政行為的程序的作法，是與“自然公正”的原則相違背的。在“自然公正”原則之下，行政機關(guān)的設(shè)置、職權(quán)和行政程序都應(yīng)當由法律確定。如果行政程序由行政機關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)則很容易從管理者的角度出發(fā)，片面強調(diào)行政效率，忽視程序公正，忽視公民參與。因此，各國對行政立法的程序的規(guī)定主要通過制定統(tǒng)一的《行政程序法》，并由議會在個別的授權(quán)法中提出特殊的程序要求，其中以美國最為典型。美國行政法規(guī)的制定，主要依照國會制定的《聯(lián)邦行政程序法》的相關(guān)條款，大多采用非正式程序，即通告和評論程序，一般情況下無需進行審判型的口頭聽證程序?！叭欢袝r法律在授權(quán)行政機關(guān)制定法規(guī)時，同時規(guī)定行政機關(guān)必須采取審判型的聽證程序，以聽證所認定的事實作為制定法規(guī)的唯一根據(jù)?！盵12]這時國會要求行政機關(guān)采用嚴格的程序制定行政法規(guī)，以加強公民參與的程度。

　　根據(jù)國外的經(jīng)驗，并結(jié)合我國目前的立法實際，要完善行政立法程序，增強行政立法中的公民參與，應(yīng)當提升行政立法程序規(guī)定的立法層次。一方面由全國人大制定統(tǒng)一的《行政程序法》，將行政立法程序納入到行政程序法中，明確規(guī)定公民參與的基本權(quán)利。另一方面，在授權(quán)立法中，針對涉及公民重大權(quán)利義務(wù)的事項，授權(quán)機關(guān)應(yīng)當對行政立法的程序作出規(guī)定，賦予公民參與更多的機會，要求行政立法機關(guān)通過舉行的聽證會等形式，聽取公民意見，并依照聽證內(nèi)容立法。

　　在新的行政程序法中，應(yīng)當克服目前行政立法程序中公民參與所表現(xiàn)出來的缺陷。首先，應(yīng)當將民主化作為行政立法的目標價值之一，把公民參與作為一個基本的立法原則。在此原則之下，行政立法的程序應(yīng)當以公民參與為核心來設(shè)計，在行政立法的各個階段和環(huán)節(jié)，公民都有參與的權(quán)利。其中公民首先享有的是行政立法的動議權(quán)。作為公民的一種權(quán)利，行政立法機關(guān)應(yīng)當對公民參與承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，在行政立法機關(guān)沒有履行該義務(wù)時，就應(yīng)當承擔(dān)一定的責(zé)任。如果具體的行政立法過程中缺乏公民參與這一法定程序，則會因該程序瑕疵而不能生效。而且有必要對行政立法機關(guān)的自由裁量權(quán)進行限制，明確規(guī)定公民參與的條件，在法律條文中盡量避免采用“可以”等詞匯，使公民參與對行政立法機關(guān)成為義務(wù)性的規(guī)定。

　　行政立法中應(yīng)當采用公開原則，除涉及到國防、外交等機密事項外，行政立法都應(yīng)在公開中進行。行政立法的立項、草案、送審稿都應(yīng)當向社會公布。同時在將最終的行政立法向社會公布時，不應(yīng)僅公開該立法的條文，還應(yīng)附帶公開該立法中公民參與的情況以及對公民意見采納的程度等問題。

　　另外，應(yīng)當對聽證制度進行全面的規(guī)定。首先是規(guī)定適用聽證的范圍。無論是中央行政立法還是地方行政立法，原則上都應(yīng)適用聽證，只在少數(shù)情況下例外，如行政立法不涉及公民、法人或其他組織較大權(quán)益的，包括行政機關(guān)內(nèi)部的人事、辦公、財產(chǎn)管理等法規(guī)規(guī)章。對于應(yīng)急事項，即國家或某一地區(qū)因緊急情況而及時制定出的行政立法，可根據(jù)行政法的應(yīng)急性原則不采取聽證程序。行政機關(guān)有正當理由認定采用聽證程序沒有必要或違背公眾利益，也可以不聽證，但必須說明理由并公布所制定的法規(guī)規(guī)章。其次是規(guī)定聽證的方式。對于聽證的方式，應(yīng)作靈活規(guī)定。從各國的立法實踐來看，正式的聽證由于需要耗費大量的人力、物力和時間，在立法中較少采用，而大多適用的是簡便易行、有效實用的非正式聽證。因此，從實效性的角度出發(fā)，我國行政立法中的聽證也應(yīng)以非正式聽證為主。再次，規(guī)定聽證參加人的產(chǎn)生方式。從民主和公正的角度考慮，所有受到行政立法影響的人都有權(quán)要求和參加聽證，但由于客觀條件的限制，不可能使每個公民都參加聽證，而只能從利益所及的公民中選出代表參加聽證。代表的產(chǎn)生主要有兩種方式：一是從愿意參加聽證的申請人中確定，一是有行政立法機關(guān)邀請有關(guān)人員參加聽證。[13]在確定代表時，應(yīng)充分考慮代表的名額分配，使代表具有廣泛性，能夠代表各方面利益要求。

　?。ǘ┩晟茖π姓⒎ǖ谋O(jiān)督機制。

　　行政立法的出現(xiàn)改變了傳統(tǒng)的立法權(quán)配置格局，但并沒有改變代議機關(guān)作為最高立法機關(guān)的地位，因此行政立法必須受其監(jiān)督和制約。在德國，議會對行政立法進行比較嚴格的審查。德國沒有專門的法律規(guī)定議會審查行政法規(guī)的方式，議會對授權(quán)立法的監(jiān)督由授權(quán)母法規(guī)定。概括來講，議會對授權(quán)立法的審查方式主要有以下幾種：（1）聽證權(quán)之保留。這種查審方式是指立法機關(guān)在授權(quán)母法中規(guī)定，行政機關(guān)依此授權(quán)所規(guī)定的行政法規(guī)，以議會聽證程序為公布要件，即不經(jīng)議會聽證不得公布。（2） 廢棄請求權(quán)之保留。立法機關(guān)在母法中規(guī)定，行政機關(guān)有義務(wù)將依據(jù)本法之授權(quán)所制定的行政法規(guī)，于公布以后送交議會審查。議會保留事后請求行政機關(guān)廢棄命令的權(quán)力。這種方式的特點是，行政法規(guī)在制定后即可公布生效。但議會在審查后， 如果認為法規(guī)違法，經(jīng)單純決議通過就可廢棄法規(guī)。（3）提交議會。這是控制效力較弱的一種審查方式，要求行政機關(guān)有義務(wù)將依授權(quán)制定的行政法規(guī)送交國會。至于是提交議會后法規(guī)方可生效，還是公布后提交國會，完全取決于母法規(guī)定。（4）同意權(quán)之保留。立法機關(guān)在母法中規(guī)定，行政機關(guān)依據(jù)本法制定的行政法規(guī)應(yīng)先送交議會，在議會同意后方能公布、生效。這種監(jiān)督方式的特點是議會同意是行政法規(guī)生效的前提條件，是控制效力較強的審查方式。[14]在英國，一項議會立法通常會要求將據(jù)其制定的規(guī)章和條例送交議會兩院，這就使議會能對其進行監(jiān)督，并使議會擁有了一個對其進行批評的機會。在絕大部分情況下，條規(guī)的送交程序可以分為兩種類型，一種是非經(jīng)議會兩院的批準即屬無效的條例，這是批準型的程序；另一種則是除非議會兩院決議予以廢除，否則一經(jīng)送交議會即告生效，這是否決型的程序。批準型程序適用于增加稅收或者負擔(dān)的條例，而對其他的絕大部分條例，則適用否決型程序。[15]在委任立法中，議會規(guī)定了不同的程序，如要求行政立法機關(guān)向咨詢組織或者有關(guān)人員咨詢。法定咨詢義務(wù)是行政立法機關(guān)的重要義務(wù)，行政立法中一般都要聽取代表有關(guān)人員的團體的咨詢意見。如果該法定程序的要求是強制性的，而行政立法機關(guān)沒有履行該程序時，會導(dǎo)致立法無效。[16]美國國會主要通過適用立法否決對行政立法進行監(jiān)督。立法否決是指國會在法律中授予行政機關(guān)某種權(quán)力，同時規(guī)定行政機關(guān)形式權(quán)力作出的決定，必須送交國會審查，國會保留否決的權(quán)力。立法否決是一種簡便的正式控制方式，有利于國會迅速有效地控制行政機關(guān)的活動。從1932年開始到1983年，國會制定包含立法否決 的法律近200個，國會共行使過230次立法否決。[17]

　　各國議會對行政立法的監(jiān)督表現(xiàn)在兩個方面，一是對立法行為的監(jiān)督，一是對立法結(jié)果的監(jiān)督。對立法行為的監(jiān)督是對立法過程的監(jiān)督，包括立法者是否具備法定立法主體資格，立法者是否在法定立法權(quán)限內(nèi)立法，法案是否依照法定程序得以審議、表決等。[18]而公民參與屬于行政立法過程中的法定程序，議會有權(quán)審查公民是否對行政立法進行了參與，如果公民的參與權(quán)沒有得到保障，可能會嚴重影響到行政立法的公正性時，議會則會作出不予通過或者否決等決定。

　　根據(jù)我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，地方人大有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章。我國權(quán)力機關(guān)對行政立法的監(jiān)督歷來側(cè)重于對立法結(jié)果的監(jiān)督，即審查行政立法在實體上是否違憲、違法，而對侵犯公民參與權(quán)這種程序上的違法則重視不夠。權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督主要通過備案審查制度實現(xiàn)的，但在實踐中，現(xiàn)行的備案審查制度規(guī)定的相當不完善，“備案審查”往往只能起到“備查”的作用，而不能達到“審查”的效果，許多有明顯問題的行政法規(guī)和規(guī)章難以被及時發(fā)現(xiàn)和糾正，全國人大也從來沒有行使過對行政法規(guī)不予備案的權(quán)力。因此，通過權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督保障公民參與，一方面需要完善備案審查制度，在權(quán)力機關(guān)設(shè)置專門的機構(gòu)負責(zé)對行政立法的備案審查工作，一方面需要加強對程序性問題的審查，對存在嚴重侵犯公民參與權(quán)的程序違法行為的行政立法，權(quán)力機關(guān)應(yīng)當不予備案，或予以撤銷。同時，根據(jù)《立法法》第90條第2款的規(guī)定，社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會出面提出進行審查的建議。該規(guī)定賦予了公民請求對行政立法進行審查的權(quán)利，當公民認為其參與權(quán)受到侵犯時，即可向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，全國人大常委會應(yīng)當行使其審查權(quán)，對行政法規(guī)進行審查，使公民的參與權(quán)得以實現(xiàn)。

　　另外，我國行政立法包括行政法規(guī)和規(guī)章兩個層次，國務(wù)院對規(guī)章有審查權(quán)?！读⒎ǚā返?8條第3項規(guī)定：“國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章?！眹鴦?wù)院作為上級行政機關(guān)的監(jiān)督是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，這種監(jiān)督最為有效，所以也應(yīng)當發(fā)揮國務(wù)院監(jiān)督的作用。根據(jù)2002年1月1日起施行的《法規(guī)規(guī)章備案條例》的規(guī)定，規(guī)章應(yīng)當在公布之日起30日內(nèi)，報國務(wù)院備案。報送規(guī)章備案，應(yīng)當提交備案報告、規(guī)章文本和說明。國務(wù)院對規(guī)章進行審查時，需要考慮該規(guī)章是否違背法定程序。而公民參與作為規(guī)章制定過程中的法定程序，國務(wù)院當然要對其進行審查。對違反法定程序的規(guī)章，由國務(wù)院法制機構(gòu)建議制定機關(guān)自行糾正，或者由國務(wù)院法制機構(gòu)提出處理意見報國務(wù)院決定，并通知制定機關(guān)。從另一方面來說，公民在其參與權(quán)受到侵犯時，應(yīng)當有申請救濟的權(quán)利。應(yīng)當考慮對《行政復(fù)議法》第七條的內(nèi)容進行修改，將“規(guī)定”的內(nèi)容作擴大化的解釋，把規(guī)章也納入到行政復(fù)議的范圍。當規(guī)章的制定在程序上違法時，公民有權(quán)向國務(wù)院提出復(fù)議申請，使其參與權(quán)在規(guī)章制定中得到體現(xiàn)。

　　（三）對公民參與提供司法救濟。

　　行政立法是隨著行政權(quán)力的擴大而產(chǎn)生的，而伴隨著行政權(quán)的擴張，司法權(quán)對行政權(quán)所進行的限制也在不斷發(fā)展之中。法院通過審查，如果認為包括行政立法在內(nèi)的行政行為違反了憲法、法律或者超越了法律授權(quán)，有權(quán)予以撤銷，使其無效。公民參與是行政立法中的法定程序，如果行政立法中缺少了該程序，法院可動用其審查權(quán)，宣布該行政立法無效。英國法院有權(quán)根據(jù)越權(quán)原則來判斷委任立法的合法性。“所謂越權(quán)有兩種意義，一為實質(zhì)的越權(quán)，二為程序上的越權(quán)?！薄靶姓C關(guān)在制定行政管理法規(guī)時，沒有遵守法律所規(guī)定的必要程序，是程序上的越權(quán)。例如法律規(guī)定行政機關(guān)在制定某類行政管理規(guī)定是必須咨詢某個團體意見，行政機關(guān)沒有經(jīng)過咨詢程序所制定的法規(guī)為無效?！盵19]美國《聯(lián)邦行政程序法》第702節(jié)規(guī)定：“受到行政行為不法侵害的人或不利影響的人……有權(quán)對該行為請求司法審查?！倍鴮τ谛姓袨榈膬?nèi)容，《聯(lián)邦行政程序法》第551節(jié)第13款規(guī)定：“行政行為包括行政機關(guān)的法規(guī)、裁定、許可證、制裁、救濟的全部或一部分，或者和上述各項相當或否定的行為或不行為?！笨梢?，對行政法規(guī)，美國法院也有權(quán)審查。而根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，行政法規(guī)不論采用非正式程序、正式程序，還是混合程序，公民都有參與的權(quán)利。當公民的參與權(quán)沒有得到保障時，當然可以提請司法審查。

　　在我國目前的行政訴訟體制下，一般認為對行政法規(guī)和規(guī)章提起的訴訟不屬于人民法院的受案范圍?！缎姓V訟法》第12條規(guī)定：“人民法院不受理對下列事項提起的訴訟：……（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令……。”從該條的規(guī)定來看，《行政訴訟法》是將作為法律條文和立法結(jié)果的行政法規(guī)和規(guī)章排除出人民法院的受案范圍，而對行政法規(guī)和規(guī)章制定的過程是否也排除出去，如公民能否以起草單位為被告，要求起草單位履行聽取公民意見的義務(wù)，舉行聽證會等，則沒有作出明確的規(guī)定。

　　行政法規(guī)和規(guī)章屬于抽象行政行為，所謂抽象行政行為，是指行政機關(guān)對不特定的人和事制定普遍適用的行為規(guī)則的行為。[20]因此，所謂抽象行政行為是因其行為在結(jié)果上的抽象性而得其名，而其行為過程則是由若干具體的環(huán)節(jié)和步驟構(gòu)成的。就各環(huán)節(jié)和步驟而言，其實是制定行政法律規(guī)范的行為，與具體行為無異。而幾乎在行政立法的每一個過程當中，法律都規(guī)定了公民有參與的權(quán)利，那么如果公民不對行政法規(guī)或者規(guī)章本身提起訴訟，而是針對立法過程中的某一個環(huán)節(jié)，認為在立法中自己的參與權(quán)沒有得到保障而起訴，人民法院是否應(yīng)當受理，則是一個應(yīng)當考慮的問題。如果一概地將抽象行政行為排除在行政訴訟之外，公民對行政立法的參與權(quán)就無法得到司法救濟，這與民主社會的發(fā)展潮流和法治國家的理念是不相適應(yīng)的。因此，從公民參與的角度出發(fā)，擴大行政訴訟的受案范圍，將行政立法納入到行政訴訟范圍內(nèi)，以保證行政立法的民主性，是必然的發(fā)展趨勢。

　　將行政立法納入行政訴訟的受案范圍，也需要人民法院對行政立法擁有審查權(quán)來支撐。就目前而言，將所有的行政立法都納入到行政訴訟也是不現(xiàn)實的，最終的目標需要分階段逐步推進，現(xiàn)實可行的措施是先將規(guī)章納入受案范圍?！缎姓V訟法》第53條規(guī)定人民法院在審理行政案件時“參照”規(guī)章，實際上已經(jīng)賦予了人民法院對規(guī)章進行附帶審查的權(quán)力。參照是指人民法院在審理行政案件時，對合法的規(guī)章可以作為衡量行政行為是否合法的標準，對不合法的規(guī)章則不承認其效力。在這里“參照”有兩層含義，第一，審查規(guī)章的合法性；第二，根據(jù)審查情況決定是否適用。很明顯，這種“參照”在本質(zhì)上是一種司法審查，只不過與對一般行政行為的審查有所不同。這種不同表現(xiàn)在：第一，審查不由行政相對人提起訴訟而直接產(chǎn)生，而是在審理過程中產(chǎn)生；第二，人民法院認定規(guī)章違法后，可不承認其效力，但無權(quán)撤銷。必要時只能送請有關(guān)部門作出解釋或予以撤銷。由此可以看出，在目前情況下，將規(guī)章及其制定程序納入行政訴訟中，是有其現(xiàn)實基礎(chǔ)的。

　　就審查內(nèi)容而言，人民法院有權(quán)審查規(guī)章形式和程序的合法性、內(nèi)容的合法性和合理性。“個案性的規(guī)章最低限度必須符合下列條件，才能有效成立：（1）必須遵守行政規(guī)章制定程序；（2）必須具有制定規(guī)章的權(quán)力；（3）不得違反憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定；（4）規(guī)章的內(nèi)容必須合理。”[21]其中，法院應(yīng)當對規(guī)章制定程序中的公民參與進行審查，并將之作為判斷規(guī)章效力的一個標準。

　　公民就其參與權(quán)提起訴訟時，則存在原告資格的確定問題。有關(guān)參與權(quán)的訴訟的原告資格應(yīng)當以有權(quán)參與規(guī)章為標準。是否有參與權(quán)，首先以法律法規(guī)的規(guī)定來判斷。如《工會法》第33條第1款規(guī)定：“國家機關(guān)在組織起草或者修改直接涉及職工切身利益的法律、法規(guī)、規(guī)章時，應(yīng)當聽取工會意見?！比绻谥贫ㄒ?guī)章時沒有聽取工會的意見，工會即可作為原告起訴。如果法律法規(guī)只對公民參與作出原則性、抽象性的規(guī)定，則可根據(jù)與該立法是否有直接利害關(guān)系來判斷。當所制定的規(guī)章涉及到某個行業(yè)、部門利益的，該行業(yè)、部門中的利益相關(guān)者，如各種社團組織、公民個人都有權(quán)參與立法，都具有原告資格。在確定原告資格的同時，法院還應(yīng)注意控制原告的規(guī)模，從中選出具有代表性的組織或個人參加訴訟。一般來說，各種行業(yè)組織、社會團體往往能夠代表一個行業(yè)或者社會某一方面的利益要求，可以作為原告。同時，還應(yīng)當從提起訴訟的公民中選擇適當代表參加訴訟。

　　法院在經(jīng)過審查后，認為在規(guī)章制定過程中確實存在侵犯公民參與權(quán)的情形時，應(yīng)視具體情況作出判決。首先，法律法規(guī)規(guī)定公民參與是必經(jīng)的法定程序，如聽證等，而規(guī)章制定機關(guān)沒有履行該義務(wù)的，屬于嚴重的程序違法，法院可判決撤銷該規(guī)章，并責(zé)令其履行義務(wù)。其次，規(guī)章制定機關(guān)行使其自由裁量權(quán)，沒有經(jīng)公民參與，而影響到規(guī)章結(jié)果公正的，法院也有權(quán)撤銷該規(guī)章，同時責(zé)令其履行義務(wù)。如果沒有影響到結(jié)果的公正，則判決維持該規(guī)章。

　　【作者簡介】

　　薛德運，北京理工大學(xué)珠海學(xué)院教師。

　　【注釋】

　　[1][美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》[M]，王冠華等譯，三聯(lián)書店1989年版，第83頁。

　　[2][美]喬·薩托利：《民主新論》[M]，馮克利等譯，東方出版社1998年版，第97—98頁。

　　[3][英]戴維 赫爾德：《民主的模式》[M]，中央編譯出版社1998年版，第288頁。

　　[4] 俞可平：《治理與善治》[]M，社會科學(xué)文獻出版社2000年版，引論部分。

　　[5] 陶東明、陳明明：《當代中國政治參與》[M]，浙江人民出版社1998年版，第1頁。

　　[6]參見杜鋼建：《公民參與在重塑政府中的作用》[J]，載《新東方》1999年第1期。

　　[7]盧梭：《社會契約論》[M]，何兆武譯，商務(wù)印書館1982年版，第59頁。

　　[8]朱芒：《行政立法程序基本問題試析》[J]，載《中國法學(xué)》2000年第1期。

　　[9]王名揚：《英國行政法》[M]，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第152頁。

　　[10]楊惠基：《聽證程序理論與實務(wù)》[M]，上海人民出版社1997年版，第11頁。

　　[11]王名揚：《美國行政法》[M]，中國法制出版社1995年版，第369頁。

　　[12]王名揚：《美國行政法》[M]，中國法制出版社1995年版，第366頁。

　　[13]汪全勝：《立法聽證研究》[M]，北京大學(xué)出版社2003年版，第185頁。

　　[14]參見桂林：《行政立法監(jiān)督的對比與借鑒》[J]，載《許昌師專學(xué)報》2001年第4期。

　　[15]參見韋德：《行政法》[M]，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第608—609頁。

　　[16]參見韋德：《行政法》[M]，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第690頁。

　　[17]參見王名揚：《美國行政法》[M]，中國法制出版社1995年版，第909—910頁。

　　[18]周旺生：《立法學(xué)》[M]，法律出版社1998年版，第390頁。

　　[19]王名揚：《英國行政法》[M]，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第120頁。

　　[20]張樹義：《論抽象行政行為與具體行政行為的劃分標準》[J]，載劉莘等主編：《中國行政法學(xué)新理念》，中國法制出版社1997年版。

　　[21]崔卓蘭、于立深：《論行政規(guī)章監(jiān)督的法學(xué)機理和機制》[J]，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，2001年第4期。


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