聚焦規(guī)范性文件備案審查關(guān)鍵問題

　　對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋開展備案審查，是憲法法律賦予全國人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是全國人大常委會(huì)履行憲法監(jiān)督職責(zé)、保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的一項(xiàng)重要工作。

　　記者近日從相關(guān)部門獨(dú)家獲悉，我國備案審查工作又有新動(dòng)作。為實(shí)現(xiàn)備案審查工作進(jìn)一步規(guī)范化制度化，全國人大常委會(huì)有關(guān)方面正在研究起草備案審查工作規(guī)定，此舉對(duì)各級(jí)人大開展備案審查工作將起到極大的推進(jìn)作用。

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。黨的十八屆四中全會(huì)提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。黨的十九大報(bào)告明確指出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！?/p>

　　近年來，全國人大常委會(huì)主動(dòng)適應(yīng)備案審查工作新常態(tài)，不斷加大審查力度、完善審查機(jī)制、提高審查質(zhì)量、拓展審查渠道，在加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)方面，通過備案審查工作維護(hù)法制統(tǒng)一方面，做了大量卓有成效的工作，監(jiān)督力度不斷加大，成果顯著，在全國產(chǎn)生了重大影響，為地方開展備案審查工作樹立了榜樣。

　　從“備而不審、審而不糾、糾而不改”到現(xiàn)在的“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，我國備案審查制度經(jīng)歷了長(zhǎng)期的過程。2017年12月，十二屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議首次聽取了全國人大常委會(huì)法工委關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告，這也是全國人大常委會(huì)第一次向社會(huì)公布備案審查制度的運(yùn)行情況。此舉既是落實(shí)黨的十九大報(bào)告明確提出的要加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威的重要舉措，也是備案審查制度的一項(xiàng)歷史性突破。

　　記者在采訪中了解到，目前該規(guī)定草案已形成討論稿，草案貫徹了中央有關(guān)備案審查工作的要求，對(duì)全國人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)備案審查工作中的許多重大疑難問題作出了界定。全國人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室于近期專門召開座談會(huì)，邀請(qǐng)地方人大相關(guān)負(fù)責(zé)人以及多位高校專家學(xué)者參加。與會(huì)人員重點(diǎn)圍繞規(guī)范性文件的界定、人大備案范圍、規(guī)范性文件被撤銷或者糾正后的溯及力等草案中涉及的重要問題進(jìn)行深入討論。

　　焦點(diǎn)一：規(guī)范性文件的范圍該如何界定？

　　草案對(duì)規(guī)范性文件的范圍進(jìn)行了定義。草案規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)于規(guī)章和本級(jí)人民政府、下一級(jí)人大及其常委會(huì)依程序制定并公開發(fā)布以及經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)以政府辦公廳（室）名義發(fā)布的，約束不特定公民、組織的行為或者影響不特定公民、組織的權(quán)利義務(wù)，在一定時(shí)間內(nèi)反復(fù)適用的其他規(guī)范性文件，以及本行政區(qū)域內(nèi)同級(jí)人民法院、人民檢察院制定發(fā)布的屬于審判、檢察工作范圍的規(guī)范性文件，參照本規(guī)定進(jìn)行備案審查。

　　對(duì)此，有與會(huì)人員認(rèn)為，借鑒黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查有關(guān)規(guī)定的做法，應(yīng)當(dāng)對(duì)不屬于規(guī)范性文件的四類情況作排除性的規(guī)定，即，第一類是關(guān)于人事任免、表彰、機(jī)構(gòu)設(shè)置等的文件，第二類是請(qǐng)示報(bào)告、會(huì)議報(bào)告、領(lǐng)導(dǎo)講話，第三類是機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作制度，工作方案等，第四類是其他不能反復(fù)適用的文件。還有意見提出，實(shí)踐中有些文件雖然不是對(duì)社會(huì)公開發(fā)布，有的還定了密，但也存在規(guī)范性的內(nèi)容。有的文件雖然針對(duì)特定人群，但也存在限制權(quán)利增加義務(wù)的情況，比如涉及公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、處分、錄取、休假，針對(duì)失信人員限制消費(fèi)等方面的規(guī)定。鑒于此，建議不將“公開發(fā)布”和“不特定”作為認(rèn)定規(guī)范性文件的要素，或者研究對(duì)此類文件如何監(jiān)督。

　　對(duì)于哪些規(guī)范性文件屬于人大的備案審查范圍，與會(huì)人員也提出了多方建議。有觀點(diǎn)建議將黨政聯(lián)合發(fā)文納入人大備案審查范圍，規(guī)定黨政聯(lián)合發(fā)文同時(shí)向黨委和人大分別備案，人大審查發(fā)現(xiàn)可能存在問題的，可以向黨委提出研究意見和處理建議，根據(jù)黨委意見處理；有觀點(diǎn)建議將國務(wù)院部門根據(jù)法律授權(quán)制定的規(guī)章或者規(guī)范性文件納入全國人大常委會(huì)備案審查范圍，將地方政府部門根據(jù)地方性法規(guī)授權(quán)制定的規(guī)范性文件納入地方人大常委會(huì)備案審查范圍；有觀點(diǎn)建議，將國務(wù)院部門制定的具體應(yīng)用法律問題的解釋，以及經(jīng)國務(wù)院同意、以國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布的規(guī)范性文件，均納入全國人大常委會(huì)備案審查范圍；還有觀點(diǎn)建議，與憲法修改相適應(yīng)，應(yīng)考慮下一步修改有關(guān)法律，將國家監(jiān)察委員會(huì)制定的規(guī)范性文件納入全國人大常委會(huì)備案審查范圍，將地方監(jiān)察委員會(huì)制定的規(guī)范性文件納入同級(jí)地方人大常委會(huì)備案審查范圍。

　　此外，有與會(huì)人員認(rèn)為，對(duì)是否將具有規(guī)范性內(nèi)容的會(huì)議紀(jì)要納入備案審查范圍應(yīng)作進(jìn)一步研究。

　　焦點(diǎn)二：審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有哪些？

　　對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查須按照明確的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，因此，草案從合法性、適當(dāng)性等多個(gè)方面對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)加以明確。

　　首先，對(duì)于合法性，草案規(guī)定了應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為與法律相抵觸的八種情形，其中，有四項(xiàng)規(guī)定：（二）超越法規(guī)、司法解釋的制定權(quán)限，限制或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)利或者增加其義務(wù)，增加或者擴(kuò)大國家機(jī)關(guān)的權(quán)力或者縮減其責(zé)任；（三）沒有法律依據(jù)，超越法定權(quán)限增設(shè)新的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，或者雖然依據(jù)法律設(shè)定的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制作出具體規(guī)定，但是行政許可超出法律規(guī)定的條件、程序、期限，或者行政處罰超出法律規(guī)定的行為、種類、幅度，或者行政強(qiáng)制措施超出法律規(guī)定的對(duì)象、條件、種類；（五）法律沒有明確規(guī)定，其內(nèi)容與法律的立法目的或者原則明顯相違背；（七）對(duì)依法不能變通的事項(xiàng)作出變通，或者變通規(guī)定違背法律的基本原則。

　　對(duì)于草案的這些規(guī)定，與會(huì)人員提出了多項(xiàng)修改意見。有意見認(rèn)為，不得“限制或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)利或者增加其義務(wù)”是對(duì)規(guī)章的審查標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)適用于行政法規(guī)和地方性法規(guī)；有意見建議，將第（三）項(xiàng)修改為“沒有法律依據(jù)，超越法定權(quán)限增設(shè)新的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，或者雖然依據(jù)法律設(shè)定的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制作出具體規(guī)定，但是與法律規(guī)定相抵觸”，從而為將來行政三法的修改留有余地；有意見提出授權(quán)決定沒有規(guī)定特區(qū)法規(guī)不能變通的事項(xiàng)，建議將第（七）項(xiàng)作為適當(dāng)性審查的標(biāo)準(zhǔn)。還有與會(huì)人員認(rèn)為，鑒于第（五）項(xiàng)規(guī)定的與立法目的或者原則相違背是非常主觀的標(biāo)準(zhǔn)，因此實(shí)踐中作出判斷時(shí)必須慎重，應(yīng)當(dāng)把握兩個(gè)原則：一是嚴(yán)重性，即違背立法目的或者原則已經(jīng)達(dá)到了一定的嚴(yán)重程度；二是社會(huì)共識(shí)性，即社會(huì)對(duì)該規(guī)定違反立法目的或者原則已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)。

　　其次，對(duì)于適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，草案規(guī)定了法規(guī)、司法解釋應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不適當(dāng)?shù)木欧N情形，其中有六項(xiàng)規(guī)定：（一）與黨中央的重大決策部署不相符；（二）與國家的重大改革方向不一致；（四）對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理，或者為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配；（六）因現(xiàn)實(shí)情況與立法之初相比發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行；（七）違反立法法第七十三條，明顯脫離本行政區(qū)域?qū)嶋H情況而簡(jiǎn)單照抄照搬上位法或者其他法規(guī)的有關(guān)規(guī)定；（八）變通明顯無必要或者不可行，或者不適當(dāng)?shù)匦惺怪贫ń?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例、單行條例的權(quán)力。

　　對(duì)此，有意見認(rèn)為，適當(dāng)性不應(yīng)作為全國人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋進(jìn)行審查的標(biāo)準(zhǔn)，可以考慮作為工作監(jiān)督的內(nèi)容，如果要將適當(dāng)性作為審查標(biāo)準(zhǔn)，建議考慮同憲法、立法法、監(jiān)督法等法律的銜接；還有意見認(rèn)為，對(duì)法規(guī)、司法解釋進(jìn)行適當(dāng)性審查是必要的，但是在處理上應(yīng)當(dāng)與合法性審查有所區(qū)分。對(duì)存在合法性問題的，可以采用撤銷方式糾正，對(duì)存在適當(dāng)性問題的，不應(yīng)采用撤銷方式，可以采用告知、通知等方式糾正。

　　焦點(diǎn)三：被撤銷或糾正后的規(guī)范性文件溯及力該如何認(rèn)定？

　　草案規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)被全國人大常委會(huì)依法撤銷的，自撤銷的議案通過之日起失效。全國人大常委會(huì)依照監(jiān)督法第三十三條通過關(guān)于要求最高人民法院或者最高人民檢察院修改、廢止司法解釋的議案的，司法解釋自議案通過之日起停止施行。同時(shí)，草案還規(guī)定，法規(guī)、司法解釋被依法撤銷或者糾正的，以原法規(guī)、司法解釋為依據(jù)制定的規(guī)范性文件自法規(guī)、司法解釋失效或者停止施行之日起停止適用。

　　對(duì)此，有意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)被撤銷或者糾正的法規(guī)、司法解釋違反上位法的情形作出區(qū)分：如果是因?yàn)檫`反制定時(shí)的上位法被撤銷、糾正的，應(yīng)當(dāng)自始無效；如果是因?yàn)樯衔环òl(fā)生變化后沒有及時(shí)修改被糾正的，嚴(yán)格來說不應(yīng)屬于備案審查的范疇，而屬于對(duì)法規(guī)、司法解釋進(jìn)行清理的范疇。

　　還有意見提出，對(duì)已經(jīng)依據(jù)被撤銷、糾正的法規(guī)、司法解釋處理的具體案件，原則上應(yīng)從維護(hù)法律秩序的安定性出發(fā)，維持其既判力。但是對(duì)于涉及公民、組織特別重大利益的，應(yīng)當(dāng)從維護(hù)公民、組織合法權(quán)利出發(fā)予以糾正。

　　同時(shí)，有與會(huì)人員建議在該條中增加規(guī)定，即“法規(guī)、司法解釋被糾正或者撤銷后，依據(jù)該法規(guī)、司法解釋制定的規(guī)章、規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行修改或者廢止”。

　　另據(jù)記者了解，草案還對(duì)合憲性審查的啟動(dòng)條件、審查方式和結(jié)論作出等內(nèi)容作出明確，規(guī)定全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)公民、組織提出的合憲性審查建議應(yīng)當(dāng)進(jìn)行研究。研究認(rèn)為可以適用有關(guān)法律得出審查結(jié)論的，依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行合法性審查。研究認(rèn)為不能適用法律得出審查結(jié)論的，送請(qǐng)憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行合憲性審查。

　　對(duì)此，與會(huì)人員提出了多項(xiàng)建議。有意見指出，法制工作委員會(huì)研究認(rèn)為必須適用憲法得出審查結(jié)論的，應(yīng)當(dāng)提出初步審查意見后再送憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行合憲性審查。有意見認(rèn)為，合憲性審查應(yīng)當(dāng)設(shè)定嚴(yán)格的啟動(dòng)程序，要規(guī)定專門的提出主體資格和專門的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、處置方式等。合憲性審查的對(duì)象也應(yīng)嚴(yán)格限定在國家一級(jí)機(jī)關(guān)的行為。此外，還有意見建議在草案中增加憲法和法律委員會(huì)對(duì)送請(qǐng)進(jìn)行合憲性建議的審查程序等規(guī)定。（記者 朱寧寧）