中國(guó)誠(chéng)信建設(shè)完成頂層設(shè)計(jì)
專(zhuān)家比照解讀國(guó)務(wù)院《綱要》和中央文明委《意見(jiàn)》
稿件來(lái)源: 法制日?qǐng)?bào)——法制網(wǎng)
□法制網(wǎng)記者 萬(wàn)學(xué)忠
6月27日,國(guó)務(wù)院印發(fā)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》),部署加快建設(shè)社會(huì)信用體系、構(gòu)筑誠(chéng)實(shí)守信的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。這是我國(guó)首部國(guó)家級(jí)社會(huì)信用體系建設(shè)轉(zhuǎn)型規(guī)劃。
8月1日,中央文明委下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)制度化的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)。作為建設(shè)“誠(chéng)信中國(guó)”的重要指南,《意見(jiàn)》勾畫(huà)出推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)制度化的目標(biāo)任務(wù)和實(shí)現(xiàn)路徑,以制度的力量培育誠(chéng)信自覺(jué),用制度的籠子關(guān)住失信行為。
上述《綱要》、《意見(jiàn)》的出臺(tái),意味著誠(chéng)信建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的完成?！毒V要》提出了哪些目標(biāo)要求和主要任務(wù)?《意見(jiàn)》提出的誠(chéng)信建設(shè)路徑和舉措有哪些?本報(bào)特邀請(qǐng)清華大學(xué)教授于安進(jìn)行解讀和點(diǎn)評(píng)。
誠(chéng)信建設(shè)完成頂層設(shè)計(jì)
記者:《綱要》和《意見(jiàn)》出臺(tái)的意義是什么?二者側(cè)重點(diǎn)有何不同?他們之間的關(guān)系是什么?
于安:國(guó)務(wù)院的《綱要》是改革開(kāi)放以來(lái)在推進(jìn)社會(huì)信用體系領(lǐng)域,涉及領(lǐng)域最為廣泛,現(xiàn)實(shí)針對(duì)性最為鮮明,執(zhí)行性措施部署最為有力的政府工作綱領(lǐng),它對(duì)社會(huì)各方面的作用將通過(guò)中央部門(mén)和地方政府的行政措施逐漸體現(xiàn)出來(lái)。中央文明委的《意見(jiàn)》是為了執(zhí)行貫徹國(guó)務(wù)院的《綱要》,旨在推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信制度化的精神文明建設(shè)工作指南。它們是國(guó)家對(duì)市場(chǎng)誠(chéng)信多領(lǐng)域失控,社會(huì)道德體系大面積失范的一次綜合回應(yīng),在市場(chǎng)培育和社會(huì)發(fā)育歷史上是前所未有的一次政府治理。中央文明委的《意見(jiàn)》以制度性建設(shè)為主題,更新了精神文明建設(shè)的工作重點(diǎn)和推進(jìn)方式。制度化、技術(shù)化和基礎(chǔ)性是它們的共同特征,大數(shù)據(jù)和電子通信技術(shù)的應(yīng)用則提供了可執(zhí)行性和可控制性。
雖然上述兩個(gè)文件是一個(gè)中期工作計(jì)劃和階段性行動(dòng)綱領(lǐng),但是從就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展而言,它是一個(gè)不亞于編纂法典的商業(yè)制度再構(gòu)建；對(duì)社會(huì)領(lǐng)域治理而言,它是一個(gè)與精神教化相互依存的制度鋪設(shè)。正是這些制度措施的基礎(chǔ)性和技術(shù)性,使它們不是對(duì)自主性自發(fā)性市場(chǎng)交易機(jī)制的替代,也不是對(duì)自治性自抑性社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的替代,而是保護(hù)社會(huì)安全和社會(huì)團(tuán)結(jié)免受侵害的國(guó)家規(guī)制措施,也是一個(gè)向利己性市場(chǎng)注入社會(huì)基本倫理提高其社會(huì)接受度的成長(zhǎng)扶助行為。它有助于避免市場(chǎng)因欺詐而無(wú)序,避免社會(huì)因虛假而失德,減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)失信對(duì)社會(huì)利益之侵害,降低市場(chǎng)交易成本提高市場(chǎng)運(yùn)行經(jīng)濟(jì)效率。
同時(shí)強(qiáng)調(diào)完善法律法規(guī)
記者:《綱要》和《意見(jiàn)》在提到誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)思想時(shí),均強(qiáng)調(diào)完善法律法規(guī)?！毒V要》提出:“以健全信用法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系、形成覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)為基礎(chǔ)”；《意見(jiàn)》提出:“以完善法律法規(guī)為保障,大力推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)制度化”。為什么說(shuō),完善的法律法規(guī)是信用建設(shè)的基礎(chǔ)和保障?
于安:大致上有以下三方面原因:
第一,一些失信行為造成侵權(quán),包括危害社會(huì)國(guó)家利益的行政違法刑事犯罪和侵害當(dāng)事人利益的民事侵權(quán)。對(duì)于這些行為,僅僅依靠社會(huì)譴責(zé)和自身內(nèi)省不足以懲罰和制止,也不能夠維護(hù)社會(huì)運(yùn)行所必須的基本秩序；
第二,政務(wù)失信影響政府活動(dòng)合法性和政治穩(wěn)定,依據(jù)法律手段進(jìn)行矯正才能使其重新恢復(fù)到合法運(yùn)行的軌道。對(duì)政府的監(jiān)督必須依法進(jìn)行是一個(gè)基本原則,這包括對(duì)政務(wù)失信行為的舉報(bào)、調(diào)查、審議和決策；
第三,信用和信息管理體系需要國(guó)家制度保障。大面積使用征信機(jī)制特別是借鑒金融系統(tǒng)的征信管理經(jīng)驗(yàn),雖然有利于提高社會(huì)信息管理效率和使用效率,但是由于分享面積過(guò)于寬大,不可避免地存在信息采集和使用中的管理風(fēng)險(xiǎn)和侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn),所以法律對(duì)征信和其他信息管理的規(guī)范是必不可少的。
堅(jiān)持德法并舉剛?cè)嵯酀?jì)
記者:在談到誠(chéng)信建設(shè)的主要原則時(shí),《綱要》和《意見(jiàn)》均強(qiáng)調(diào)政府推動(dòng)、社會(huì)共建,分步實(shí)施、重點(diǎn)突破。但也有些提法不同,比如,《意見(jiàn)》提出:教育為先、德法并舉。在“依法制裁”之外,強(qiáng)調(diào)輔以“德化教育”?！毒V要》和《意見(jiàn)》均重視誠(chéng)信教育?！毒V要》提出:大力開(kāi)展信用宣傳普及教育進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)村屯、進(jìn)家庭活動(dòng)。“德化教育”在誠(chéng)信建設(shè)中有何積極意義?
于安:社會(huì)信用治理中的“德法并舉”,是并行不悖相互依存的關(guān)系。廣義的“德”包括價(jià)值觀和倫理準(zhǔn)則,為法律提供正當(dāng)性基礎(chǔ)和社會(huì)文化基礎(chǔ)。善良丑惡榮光恥辱不僅是普遍社會(huì)倫理,也是支撐法律的重要內(nèi)涵,鮮廉寡恥的立法即使有再高的管理效率也不能為社會(huì)承認(rèn)。文明委《意見(jiàn)》中所說(shuō)“德化教育”強(qiáng)調(diào)“德”對(duì)人的影響方式在于精神接受和心靈感悟,外來(lái)強(qiáng)制不能替代這種接受方式?！敖逃齼?yōu)先”表明了倫理輸入的基礎(chǔ)性,強(qiáng)調(diào)價(jià)值觀的根本性。
“德法并舉”不是簡(jiǎn)單的旗鼓相當(dāng),兩者的作用及其作用方式因?yàn)閷?duì)象而有不同的意義。在政務(wù)和司法活動(dòng)中,依法辦事是第一原則；在自主性市場(chǎng)和自治性社會(huì)中,社會(huì)倫理的作用更為經(jīng)常。代表國(guó)家意志的法律往往更多的致力于對(duì)道德底線(xiàn)的保護(hù)和對(duì)基本秩序的規(guī)制。
服務(wù)業(yè)嚴(yán)重失信實(shí)行一票否決
記者:《意見(jiàn)》對(duì)服務(wù)業(yè)提出進(jìn)一步的職業(yè)要求。特別提出,律師、會(huì)計(jì)師、稅務(wù)師、環(huán)評(píng)工程師等群體,如果出現(xiàn)嚴(yán)重失信行為,要對(duì)其資格準(zhǔn)入、年審、職稱(chēng)評(píng)定實(shí)行“一票否決”。為什么對(duì)這個(gè)公共服務(wù)群體要求更嚴(yán)?
于安:主要原因是服務(wù)產(chǎn)品和科技型貨物產(chǎn)品本身的質(zhì)量失信風(fēng)險(xiǎn)高于交易失信風(fēng)險(xiǎn)。服務(wù)產(chǎn)品提供智力服務(wù),其產(chǎn)品規(guī)格和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不容易作出量化規(guī)定和測(cè)量。服務(wù)的效果不容易或者不可能短期內(nèi)作出判斷,有些服務(wù)也難以用退貨或者再次服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償。因此國(guó)家對(duì)它們的規(guī)制管理和對(duì)消費(fèi)者的保護(hù),主要是以資格管理為依托。當(dāng)失信積累到嚴(yán)重程度時(shí),就用所謂“一票否決”的資格管理方式進(jìn)行懲罰。其他信用管理手段包括規(guī)定公開(kāi)信息、監(jiān)督承諾的履行,鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)和普及科技常識(shí)等。
重大決策不能背離誠(chéng)信
記者:政務(wù)誠(chéng)信是社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵。針對(duì)決策誠(chéng)信,《綱要》提出:“完善政府決策機(jī)制和程序,提高決策透明度?！薄兑庖?jiàn)》進(jìn)一步明確:各地各部門(mén)“在制定與公民現(xiàn)實(shí)利益密切相關(guān)的具體政策措施時(shí),……要防止具體政策措施與誠(chéng)信建設(shè)相背離”。強(qiáng)調(diào)“決策誠(chéng)信”有何現(xiàn)實(shí)意義?
于安:至少有以下兩方面意義:
第一,促進(jìn)和規(guī)范政府決策持之有據(jù)。決策應(yīng)當(dāng)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要,符合實(shí)際情況。政府決策不能依靠憑空想象,更不能使用未經(jīng)核實(shí)的虛假數(shù)據(jù),特別是使用不確切的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。這一方面要求政府決策議題的設(shè)置和議程管理應(yīng)當(dāng)把客觀事實(shí)作為依據(jù),另一方面應(yīng)當(dāng)保證統(tǒng)計(jì)工作的獨(dú)立和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的客觀真實(shí)。為此應(yīng)當(dāng)對(duì)統(tǒng)計(jì)調(diào)查引入國(guó)家監(jiān)督和法律質(zhì)疑程序,并且考慮逐步放開(kāi)社會(huì)調(diào)查和信譽(yù)評(píng)級(jí)服務(wù)業(yè)；
第二,促進(jìn)和規(guī)范政府決策言必信行必果,說(shuō)到做到,失信問(wèn)責(zé)。政府合法性的基礎(chǔ)是社會(huì)信任,社會(huì)支持源于對(duì)政府的信任。社會(huì)信任依托于政府承諾的實(shí)現(xiàn),失信于民將危及政府合法性根基。至于具體工作中的政府誠(chéng)實(shí)信用應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)體現(xiàn)于與公眾利益直接相關(guān)的事項(xiàng)。政府承諾要不斷提高法治水平,要有客觀依據(jù),要說(shuō)明法律性質(zhì),并排除政府能力以外的不可抗力作用等等。
營(yíng)造誠(chéng)信建設(shè)輿論聲勢(shì)
記者:《綱要》和《意見(jiàn)》均重視輿論監(jiān)督的作用?！毒V要》提出:“完善社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)失信行為的披露和曝光,發(fā)揮群眾評(píng)議討論、批評(píng)報(bào)道等作用?！薄兑庖?jiàn)》提出:“充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用,對(duì)失信敗德行為進(jìn)行批評(píng)揭露,使之成為‘過(guò)街老鼠’?！薄兑庖?jiàn)》還用專(zhuān)章闡述如何營(yíng)造誠(chéng)信建設(shè)輿論聲勢(shì)。誠(chéng)信建設(shè)為什么要重視輿論引導(dǎo)作用?對(duì)此,您有何建議?
于安:這可以分為社會(huì)與政務(wù)兩部分來(lái)認(rèn)識(shí):第一,對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō),輿論批評(píng)是社會(huì)自治的方式之一,是社會(huì)自我調(diào)節(jié)自我矯正的表現(xiàn)。輿論批評(píng)也是維護(hù)社會(huì)道德準(zhǔn)則的方式之一,社會(huì)的批評(píng)譴責(zé)使失信者喪失道德立足點(diǎn)并遭受社會(huì)的排斥,是減少和消除失信行為的一種方式；第二,對(duì)于政府來(lái)說(shuō),輿論批評(píng)是對(duì)政府監(jiān)督制度的一部分,是法律上公民基本權(quán)利的運(yùn)用。對(duì)輿論的批評(píng)政府有義務(wù)進(jìn)行回應(yīng),調(diào)查屬實(shí)后必須予以糾正。
（責(zé)任編輯:秦晶）
