土地違法案件高發(fā)半年查處2.9萬件 業(yè)內(nèi)人士稱
“為公家犯錯誤”成一些地方土地違法托辭
關(guān)注理由
國土部日前表示,計劃從各省國土資源系統(tǒng)抽調(diào)力量,在國慶節(jié)前對衛(wèi)星遙感影像中發(fā)現(xiàn)有土地違法使用問題的16個省份進(jìn)行實地督查。回顧歷史,土地督察可謂步步趨嚴(yán),但這一領(lǐng)域的違法違紀(jì)現(xiàn)象卻仍呈愈演愈烈之勢。除了土地本身的“利益誘惑過大”,以及“問責(zé)力度過小”外,還存在一個針對上級問責(zé)的“地方保護(hù)”問題:很多土地方面的違規(guī),被認(rèn)為是為了促進(jìn)地方發(fā)展而不得不作出的犧牲。一些地方認(rèn)為土地違法是“為公家犯錯誤”,追究和處理也并不十分嚴(yán)格。
本網(wǎng)記者 杜曉 本網(wǎng)實習(xí)生 唐瑤瑤
盡管對于土地問題國家已經(jīng)設(shè)置了數(shù)道高壓線,但頂風(fēng)作案的現(xiàn)象依然屢禁不止。
國土資源部新近公布的2012年上半年土地違法查處情況顯示,半年內(nèi)共發(fā)生2.9萬件土地違法行為,涉及土地17.7萬畝,耕地6.5萬畝,且新的違法用地面積逐月上升。更加令人擔(dān)憂的是,在穩(wěn)增長壓力下,各地大批項目亟待上馬,下半年遏制違法形勢嚴(yán)峻。
對此,記者采訪了業(yè)內(nèi)人士和專家,對土地違法案件多發(fā)的原因進(jìn)行了剖析。
發(fā)展經(jīng)濟(jì)與用地指標(biāo)的矛盾
據(jù)國土資源部執(zhí)法局公布,當(dāng)前潛在違法違規(guī)用地風(fēng)險沒有完全解決,違規(guī)建高爾夫球場、開發(fā)區(qū)擅自擴(kuò)建等有所抬頭。尤其是中西部地區(qū)違法用地出現(xiàn)總量擴(kuò)大、比重上升的態(tài)勢。僅今年一季度,政府違規(guī)比例在西部上升了47.6%。
記者前不久在中部某省份采訪時看到,當(dāng)?shù)刂暮幢稽S土大片填埋,即將修建高爾夫球場。
盡管國土資源部三令五申,要重點(diǎn)打擊違規(guī)建設(shè)高爾夫球場的行為,但從事這一地塊開發(fā)的房地產(chǎn)公司相關(guān)負(fù)責(zé)人卻公開表示,填湖是經(jīng)過規(guī)劃部門批準(zhǔn)的,同時出示了蓋有當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)局公章的規(guī)劃文本。
對此,當(dāng)?shù)卣賳T回應(yīng)稱,包括規(guī)劃文本在內(nèi)的種種違規(guī)行為均屬于“企業(yè)行為”。
但是開發(fā)商卻一再表示,“我們與政府之間是一種合作關(guān)系”。
一方急于撇清關(guān)系,一方卻一再“肯定”,違法用地背后是否真有玄機(jī)?
據(jù)當(dāng)?shù)刂槿耸肯蛴浾咄嘎?開發(fā)商所稱的蓋有“ⅹⅹ經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)局”公章的規(guī)劃文本,完全是“個別人”私下的“行為”。因為,開發(fā)商就此事已經(jīng)對政府內(nèi)部進(jìn)行了“公關(guān)”,做了一系列“相關(guān)人”的工作。
另據(jù)不愿透露姓名的開發(fā)區(qū)內(nèi)部工作人員介紹,此事從頭至尾,由政府內(nèi)部少數(shù)人拍板,其他所有的規(guī)定流程以及所謂的專家委員會、規(guī)劃委員會成員都不知道此事,也沒有召開過任何“形式”上的“集體研究”事宜。
據(jù)近年來的統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn),基本上每一次土地問責(zé)風(fēng)暴的“板子”都打在了地方政府上。
“土地違法案件多發(fā)的主要原因在于,地方領(lǐng)導(dǎo)要發(fā)展經(jīng)濟(jì),用地又有指標(biāo)和規(guī)定,地方國土部門又頂不過黨政‘一把手’,所以有時候會出現(xiàn)‘打擦邊球’的事情?！北本┐髮W(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波對記者說。
此外,在頻頻被曝光的土地違法案件中還出現(xiàn)了一種十分奇怪的認(rèn)識,一些地方認(rèn)為土地違法是“為公家犯錯誤”,追究和處理也并不十分嚴(yán)格。
新近被曝光的湖北某市是一個土地違法“重災(zāi)區(qū)”,因違法用地長期居高不下,被國土部門多次點(diǎn)名。但是該地官員換了一茬又一茬,卻沒有幾個受牽連。有的異地為官,有的換個部門,而其主要領(lǐng)導(dǎo)的工作業(yè)績還常常受到稱贊。
“‘為公家犯錯誤’,這是官話。對于國家來說,劃定耕地‘紅線’,進(jìn)行用地審批指標(biāo)控制,是十分有必要的。不能這么說,地方這個項目,能證明是個好項目,那就不查處,如果是壞的項目,就查處,這樣說是沒有道理的。哪怕是一個特別好的項目,但是用地上是違規(guī)違法的,也需要承擔(dān)這方面的法律責(zé)任。”樓建波說。
利益驅(qū)使違法用地成本低
毫無疑問,附著在土地上的,是巨大的利益。
“違法用地都是利益驅(qū)使,私自把農(nóng)地、耕地改為建設(shè)用地,這種違法用地占的比例應(yīng)該是最大的,因為這種帶來的效益應(yīng)該是最高的,所以很多地方政府或者有些原來的土地使用者受利益驅(qū)動,會去做一些違法用地的事?！敝袊嗣翊髮W(xué)土地管理博士、土地評估師張遠(yuǎn)索對記者說。
近日,國家土地督察廣州局透露,截至4月底,完成了對廣東、廣西、海南17個城市的土地例行督察,覆蓋了督察區(qū)域內(nèi)所有省會城市和重點(diǎn)區(qū)域城市,共計追繳土地出讓收入30.6372億元。
“已經(jīng)公布的土地違法事例可以說只是冰山一角,現(xiàn)在地方政府違規(guī)占地,或者將耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,或者是土地閑置的現(xiàn)象很多?！睆堖h(yuǎn)索說,地方政府屢屢出現(xiàn)土地違法行為,最主要的驅(qū)動力還是利益。“毫不客氣地講,很多地方政府熱衷搞建設(shè),其實不排除有些地方與個人利益有掛鉤,所以他們動力十足。”
在國土資源部已經(jīng)通報的案例中,四川省某市政府違法違規(guī)極具典型意義:
2008年至2009年間,當(dāng)?shù)厥姓群?次以政府常務(wù)會議的形式,決定將三岔湖周邊20宗共6204.47畝土地出讓用于旅游、商住開發(fā),其中集體土地4659.91畝(耕地1498.62畝)。2009年4月至2010年1月,20家公司先后通過拍賣方式競得上述集體土地,土地出讓價款總額7.48億元(已繳納5.27億元)。此外,2008年至2009年間,當(dāng)?shù)厥姓€以政府常務(wù)會議紀(jì)要的形式,同意將10宗集體土地和國有未利用地劃撥、出讓用于學(xué)校、工業(yè)和房地產(chǎn)項目建設(shè),總面積1081.35畝,其中耕地621.34畝。
對于土地違法頻發(fā)背后的利益驅(qū)動,記者又采訪了一位曾參與過國土資源部駐地方調(diào)研組的一位研究人員,他認(rèn)為,“土地級差收益誘惑太大,地方政府的選擇不言而喻”。
“違法用地成本低也是一大主因。就我所調(diào)研的地區(qū)而言,一般建設(shè)項目占用耕地,各種稅費(fèi)每畝要達(dá)到3萬元以上,如果再辦理征收、供地手續(xù),即使按最低出讓限價,每畝也要6萬多元。也就是說,一畝地總成本超過10萬元。這對一般村集體、村民和處在起步期的民營企業(yè)而言,是一筆不小的數(shù)字?！边@位研究人員說,而且通過正常渠道報批不僅等待時間長,還不一定獲得批準(zhǔn)。
“相較而言,違法占地‘方便快捷’。即使被發(fā)現(xiàn),也很難被依法查處,以往有些違法用地成為既成事實后,國土部門要追著調(diào)規(guī)劃、補(bǔ)手續(xù)?！边@位研究人員說。
一些地方政府甚至已將土地當(dāng)做“招商”的砝碼。
“招商靠送地,激勵企業(yè)多占多得?！眹临Y源部耕地保護(hù)司司長嚴(yán)之堯說,為了多占地,投資額“注水”現(xiàn)象很普遍。許多地方都有1億元以上項目可以單獨(dú)供地的規(guī)定,有的企業(yè)投資僅有1000萬元,卻夸大到1個億。
而土地違法案件頻頻出現(xiàn),其危害也是不言而喻。
樓建波認(rèn)為,違法違規(guī)使用的土地很多是征收方面有問題,比如補(bǔ)償款不給足,或者先用后征,這些都是侵害人民群眾切身利益的行為,對整個社會安定和和諧社會的建設(shè)也存在負(fù)面影響。
“如果任憑現(xiàn)在的土地違法現(xiàn)象發(fā)展而不加控制的話,那么結(jié)果肯定是在短時間內(nèi)大量的耕地被占用,尤其是地方城市,縣城,城市規(guī)模會急速擴(kuò)張,大量農(nóng)田會被占。占用農(nóng)地最主要的原因并不是說這地方多缺房子,事實上就是進(jìn)行一種大躍進(jìn)式的修建。城市里建成房子以后大量空置,但是大量的農(nóng)地又被占用征用了,耕地土地保有量目標(biāo)實現(xiàn)不了,這就對有限的土地資源造成極大的傷害,后患無窮?！睆堖h(yuǎn)索說。
制止土地違法尚需多管齊下
面對著愈演愈烈的土地違法現(xiàn)象,國土部門也是連出“狠招”。
9月18日,國土資源部從各省國土資源系統(tǒng)抽調(diào)力量,計劃在國慶節(jié)前組織對16個省份2011年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中衛(wèi)星遙感影像發(fā)現(xiàn)的有問題的建設(shè)用地圖斑進(jìn)行實地督查,督促、指導(dǎo)整改查處工作。
據(jù)了解,今年組織的2011年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查,直接使用土地變更調(diào)查成果,只對土地變更調(diào)查中已經(jīng)確認(rèn)為新增建設(shè)用地中的疑似違法用地進(jìn)行整改查處,沒有將未被確認(rèn)為新增建設(shè)的圖斑納入檢查范圍。但是,各地在上報土地變更調(diào)查成果后,國土資源部又通過衛(wèi)星遙感影像發(fā)現(xiàn)了幾十萬畝建設(shè)用地圖斑,圖斑所在地沒有合理解釋,又不作為年度新增建設(shè)用地計入變更數(shù)據(jù)。為此,從7月份開始,國土資源部部署了自查自糾,并與各地面對面銜接溝通,但仍然有大量圖斑缺乏合理解釋。
但是面臨著復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢的重壓,一些地方國土部門確實感到有苦難言。
“我們也有難處啊。就拿農(nóng)村建設(shè)用地來說,需求在增長,但用地計劃指標(biāo)卻難以惠及。目前下達(dá)各地的指標(biāo)基本上用于保障重點(diǎn)項目和‘書記、市長項目’,其他如中小企業(yè)和廣大農(nóng)村用地特別是宅基地需求基本無法滿足。一般來講,計劃指標(biāo)經(jīng)省市層層扣減后,到縣級每年可支配的指標(biāo)僅有200畝到300畝左右,且都投在縣級政府需要保證的重要項目上,實際落到農(nóng)村的很少?！币幻胤絿凉芾聿块T的負(fù)責(zé)人坦言,國土資源部出臺政策,規(guī)定地方要拿出5%的用地指標(biāo)用于農(nóng)村宅基地建設(shè),盡管5%的比例本來就不大,但在很多地方仍得不到落實,“因此,面對違法用地,國土資源管理部門無法‘硬氣’地查處”。
對此,樓建波建議,地方在制定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃、立項的時候,應(yīng)該考慮土地因素。此外,是否可以考慮讓國土部門擁有一票否決的權(quán)力,如果違反了用地的計劃,那政府的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)劃就應(yīng)該去調(diào)整?？傮w而言,應(yīng)該有限考慮土地的因素,而不是等計劃出來以后用地情況才跟著調(diào)整。此外,在土地違法的查處方面要嚴(yán)厲一點(diǎn),不能法不責(zé)眾,不能給人有一種“反正那么多人都這么做,查出來也不會怎么樣”的感覺,這樣就很不利于抑制違法違規(guī)用地行為。
“現(xiàn)在查違法用地還是很嚴(yán)的,而且也很好查,拿衛(wèi)星圖一對比,就知道了,但是在個人承擔(dān)責(zé)任方面就有一個問題,因為他說不是為了自己,是‘為公家犯錯’,所以處理起來確實存在困難。目前我國的現(xiàn)實情況是,雖然已經(jīng)形成了以土地管理法和房地產(chǎn)管理法為核心的法律體系,但土地法卻存在著漏洞。現(xiàn)有的法律法規(guī)對使用土地是有一些明確的規(guī)定的,但是除了規(guī)定征收拆遷違法違規(guī)外,其他的規(guī)定還不是很明確?！睒墙úㄕf,“土地問題涉及到方方面面,因此,在設(shè)計法律的時候要全面考慮,板子沒法打到一個人的頭上,因為這樣的事情也不可能是一個人干出來的?！?br />
來源: 法制網(wǎng)——法制日報
