依法處理涉法涉訴問題意見出臺(tái)：推進(jìn)信訪立法是根本
來源:檢察日?qǐng)?bào)
隨著中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳日前出臺(tái)《關(guān)于依法處理涉法涉訴問題的意見》，我國(guó)開始實(shí)行訴訟與信訪分離制度，建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序機(jī)制，涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來，由政法機(jī)關(guān)依法處理。那么，非涉法涉訴的普通信訪如何處理？能否通過加快立法，完善信訪制度，更好地暢通群眾訴求的表達(dá)渠道？對(duì)此，記者進(jìn)行了深入采訪。
曾經(jīng)的信訪體制之困
4月23日，國(guó)家信訪局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》（下稱《辦法》）。該《辦法》提出，自5月1日起，對(duì)跨越本級(jí)和上一級(jí)機(jī)關(guān)提出的信訪事項(xiàng)，上級(jí)機(jī)關(guān)不予受理，并引導(dǎo)來訪人以書面或走訪形式向依法有權(quán)處理的機(jī)關(guān)提出，同時(shí)將相關(guān)情況及時(shí)通報(bào)下級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)。
“五一”小長(zhǎng)假后，國(guó)家信訪局已經(jīng)不再受理越級(jí)上訪材料，如果信訪人沒有省級(jí)信訪部門的登記備案，直接到國(guó)家信訪局遞交上訪材料，則會(huì)被勸回。
在北京南站附近國(guó)家信訪局來訪接待司的旁邊，30多年來已經(jīng)形成了一個(gè)各地上訪群眾聚集的“上訪村”，要問上訪村在哪里，大家都會(huì)指向南站旁邊的東莊?！榜v扎”在東莊的上訪者，每日付著不高的房租，周而復(fù)始地跑各種機(jī)關(guān)單位反映問題，有些經(jīng)濟(jì)條件差的上訪者會(huì)在周邊隨便找個(gè)橋洞安身。
在東莊周邊，一條信訪產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)形成，很多當(dāng)?shù)厝藭?huì)空出房子出租給上訪者居??；有人兜售各級(jí)機(jī)關(guān)單位的通訊錄、通信地址；還有人代上訪者寫“訴狀”；一些小攤販賣著與上訪有關(guān)的汗衫。
隨著“越級(jí)上訪”的終結(jié)，那些老上訪戶們或許逐漸失去了在東莊繼續(xù)住下去的意義，“上訪村”或許也即將走向終點(diǎn)。
來自東北的老上訪戶老崔告訴記者：“我在這里住了兩三年，新政策也聽說了。這一下子很多地兒不接待我了，下一步應(yīng)該怎么辦？很多人勸我回去，可回去誰會(huì)管我的事情？就是因?yàn)楫?dāng)?shù)匾恢辈唤o解決，我才來北京的。”
信訪不排名了，越級(jí)上訪也不受理了，老百姓所反映的問題能否在當(dāng)?shù)氐玫浇鉀Q？地方政府對(duì)待信訪是否比以前重視？這些都是各地上訪者所關(guān)心的。
信訪之困正在逐漸改善
就在去年下半年，實(shí)行了8年的信訪全國(guó)排名制度被取消。
“有關(guān)部門當(dāng)時(shí)設(shè)立信訪排名的目的是通過排名給地方政府施以壓力，促使地方政府把矛盾解決在基層，解決在當(dāng)?shù)?，保障信訪者的合法權(quán)益，使信訪者反映的問題能在基層得到合理解決。然而，這一制度推出之后被異化得很嚴(yán)重?！敝袊?guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理系主任翟校義對(duì)記者說。
信訪排名曾經(jīng)在很多地方都與領(lǐng)導(dǎo)升遷評(píng)優(yōu)掛鉤，導(dǎo)致地方官員在以前都談“訪”色變，視信訪為洪水猛獸，“截訪”、“攔訪”等現(xiàn)象屢見不鮮，由此而引發(fā)的惡性事件也多有耳聞。
“出現(xiàn)問題并不是說這個(gè)制度錯(cuò)了，而是這個(gè)制度并沒有適應(yīng)當(dāng)下行政體系的土壤?！钡孕Ａx說。
信訪排名取消后僅僅不到一年時(shí)間，國(guó)家信訪局又出臺(tái)辦法，對(duì)越級(jí)上訪不再受理?！扒靶┠辏坏饺珖?guó)兩會(huì)或重大節(jié)假日，很多老上訪戶就會(huì)跑來北京。絕大多數(shù)是為了反映自己遇到的問題，另外一些是為了博得更多的關(guān)注，而其中也有想借機(jī)向地方政府提‘要求’的。信訪是老百姓最基本的權(quán)利，但確實(shí)有一些人因?yàn)闆]有得到滿意結(jié)果而作出擾亂社會(huì)正常秩序的行為，這是不能回避的問題。對(duì)這類信訪中面臨的突出問題，近些年國(guó)家信訪局已經(jīng)進(jìn)行了分析研究?！北本┦行旁L矛盾分析研究中心副主任鄭廣淼說。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)張紅教授長(zhǎng)期從事社會(huì)穩(wěn)定與信訪研究，他說：“在上訪者中，無理取鬧的從來都是少數(shù)。去年年底，國(guó)家信訪局組織的信訪事項(xiàng)督導(dǎo)中，信訪有道理或者有部分道理的占總數(shù)八成以上，而無理的僅占一成多，這說明信訪制度的完善是很多百姓民聲表達(dá)渠道的一個(gè)很好途徑，通過制度建設(shè)完全可以防止有人通過信訪來牟取不當(dāng)利益。”
“有些人說，新信訪政策是在解脫上層的信訪責(zé)任，這種看法是不對(duì)的?！编崗V淼告訴記者，“取消信訪排名和取消越級(jí)上訪只是信訪改革的第一步，今后要進(jìn)一步完善信訪制度，規(guī)范信訪秩序?！?br />
鄭廣淼稱：“下一步，國(guó)家信訪局將推動(dòng)和堅(jiān)持落實(shí)信訪首辦責(zé)任制，對(duì)群眾的第一次來信、第一次來訪，要在第一時(shí)間、第一地點(diǎn)辦理，并要努力提高辦結(jié)率，解決近些年重訪嚴(yán)重的問題。中央要求各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)建立全面高效的信訪申訴渠道，國(guó)家信訪局已把通報(bào)排名改為‘點(diǎn)對(duì)點(diǎn)’通報(bào)，也就是說，對(duì)于各省的信訪工作，國(guó)家信訪局直接與各個(gè)省份單獨(dú)對(duì)接，對(duì)各省份工作一對(duì)一通報(bào)。這樣，各個(gè)省份將把主要精力放在處理本省信訪問題上，而不用再擔(dān)心排名。”
信訪改革從制度建設(shè)入手
我國(guó)現(xiàn)代信訪制度已經(jīng)建立了50多年，但與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比還是有些滯后。轉(zhuǎn)變信訪制度在我國(guó)政治體系中的作用，完善信訪制度、拓寬信訪渠道將成為信訪改革的重點(diǎn)。
全國(guó)政協(xié)委員、河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)邸瑛琪教授認(rèn)為：“我國(guó)信訪制度現(xiàn)在存在一些體制和制度上的問題，比如信訪體系缺乏整體性，除了信訪局外，各種信訪機(jī)構(gòu)紛雜，造成信訪局的角色定位相對(duì)模糊，容易出現(xiàn)機(jī)關(guān)單位相互推諉扯皮現(xiàn)象。下一步，國(guó)家應(yīng)該把除了涉法涉訴信訪外的其他信訪工作統(tǒng)一納入信訪局的框架下，同時(shí)強(qiáng)化各級(jí)人大對(duì)信訪局的監(jiān)督?！?br />
“在信訪應(yīng)該強(qiáng)化還是弱化這個(gè)問題上，各方面看法不一致。有些人說，信訪人治色彩濃，不符合依法治國(guó)的理念。但是應(yīng)當(dāng)看到，并不是所有的信訪訴求都?xì)w司法管。比如在土地征用和房屋拆遷等問題上，有些案件是法院不予受理的，而行政訴訟起不到應(yīng)有作用時(shí)，老百姓就會(huì)通過信訪渠道來解決問題?！钡孕Ａx說。據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，目前信訪突出問題主要集中在房屋拆遷、土地征用、勞動(dòng)社保、涉法涉訴等，這些問題占到了信訪總量的70%以上。有專家指出，在我國(guó)社會(huì)法治精神的成長(zhǎng)階段，信訪制度有存在的必要，不能因?yàn)樾旁L過程中存在一些問題而因噎廢食。
從國(guó)家信訪局受理的來信來訪事項(xiàng)看，重信重訪占比達(dá)60%。邸瑛琪說，他最近接觸了一個(gè)信訪者，這個(gè)信訪者找了所在省里的各種信訪機(jī)構(gòu)，但所有的轉(zhuǎn)件都轉(zhuǎn)到了他所在市的中級(jí)法院，而中級(jí)法院對(duì)這個(gè)案子早有定論。最終，他選擇了進(jìn)京上訪?！斑@說明信訪終結(jié)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制非常重要。對(duì)各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)督，才可以防止責(zé)無權(quán)屬，而終結(jié)機(jī)制的建立，則可以減少重訪現(xiàn)象發(fā)生。”
“問題解決到什么樣的程度算是解決了？問題應(yīng)該由信訪局轉(zhuǎn)交給哪個(gè)具體部門解決？有些涉及部門多且繁雜的問題信訪局有沒有權(quán)去主導(dǎo)解決？這都是制度建設(shè)中需要考量的問題?！钡孕Ａx說，“這些問題有一個(gè)明確指向，那就是信訪應(yīng)逐漸公開透明，只有信訪過程和結(jié)果都不再神秘，才會(huì)真正糾正信訪不信法的觀念，也才能更好地約束公權(quán)力”。
在今年上半年舉行的一次信訪工作研討會(huì)上，很多專家開始關(guān)注如何運(yùn)用信息化手段拓寬信訪渠道。鄭廣淼向記者介紹說，網(wǎng)上信訪是國(guó)家治理法治化和信訪工作精細(xì)化的一個(gè)載體，信訪者可以通過信訪局建立的信訪信息平臺(tái)提出訴求，隨時(shí)查看辦理進(jìn)度和結(jié)果，這樣既能節(jié)約大量的人力、物力成本，也能加快信訪解決的速度?，F(xiàn)在很多地方的政府網(wǎng)站、市長(zhǎng)信箱就是信訪信息化的一個(gè)很好嘗試。
推進(jìn)信訪立法是根本
信訪立法的呼聲已經(jīng)持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間，張紅曾經(jīng)在多家媒體表示，應(yīng)該適時(shí)制定信訪法。他認(rèn)為，只有由具有基本法律性質(zhì)的信訪法來框定信訪的性質(zhì)、范圍及有關(guān)機(jī)構(gòu)的職權(quán)，才能調(diào)和“取消信訪論”和“強(qiáng)化信訪論”之間的分歧。要讓全社會(huì)都要認(rèn)清，信訪是不可廢除的一項(xiàng)輔助政治制度，但必須通過法制手段規(guī)范其運(yùn)作。
我國(guó)現(xiàn)行信訪法規(guī)是《國(guó)務(wù)院信訪條例》，該條例于1995年制定，2005年修訂。當(dāng)時(shí)為了緩解信訪矛盾向中央集中的壓力，將信訪工作中實(shí)行多年的“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口管理”的原則，改為“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”，更加強(qiáng)調(diào)基層在解決信訪糾紛中的責(zé)任。這為日后地方在“接訪”中層層加壓留下了隱患。隨著信訪排名的取消和越級(jí)上訪不再受理，地方的信訪壓力將會(huì)大大減輕，如何通過立法來規(guī)定地方的信訪權(quán)責(zé)將變得更有必要。
邸瑛琪說：“要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，盡快實(shí)現(xiàn)信訪法治化，依法規(guī)范信訪?！彼ㄗh立法規(guī)定設(shè)立“第一接訪人制度”，明確處理上訪案件的時(shí)間、程序、層級(jí)，同時(shí)引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，監(jiān)督信訪工作有序進(jìn)行。
“由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種矛盾比較突出，纏訪、鬧訪現(xiàn)象還無法有效解決，這就需要從立法上明確什么行為屬于纏訪鬧訪，纏訪鬧訪的信訪人應(yīng)該負(fù)有什么樣的法律責(zé)任。這樣，可以有效避免纏訪鬧訪的發(fā)生?！编崗V淼認(rèn)為。
談到信訪立法，專家們普遍認(rèn)為有必要且很急迫。對(duì)此，翟校義持這樣的觀點(diǎn)：現(xiàn)有的很多信訪形式比如各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)大接訪、信訪聯(lián)席會(huì)議、人大對(duì)信訪的督辦檢查，都是很有益的工作機(jī)制，應(yīng)該立法予以確認(rèn)。推進(jìn)信訪立法要從兩個(gè)方面著手，一方面要改變信訪的制度框架，在立法的同時(shí)，完善各種配套機(jī)制，使群眾信訪、機(jī)關(guān)接訪都做到有法可依；另一方面，改變信訪的運(yùn)作模式，從法律上確立“信訪公開透明”原則，同時(shí)設(shè)立糾錯(cuò)機(jī)制，督促政府依法行政。
盡管在國(guó)家層面信訪立法還沒有啟動(dòng)，但有的地方已經(jīng)開展了有益探索，廣東省人大常委會(huì)今年正式啟動(dòng)了《廣東省信訪條例（草案）》制定工作，并委托三家高校起草。
張紅建議加快立法進(jìn)程，明確信訪的制度功能，把信訪制度現(xiàn)在的救濟(jì)功能改造為現(xiàn)有司法救濟(jì)的過濾機(jī)制、補(bǔ)充機(jī)制和疑難案件協(xié)調(diào)處置機(jī)制。他認(rèn)為，對(duì)信訪的定位應(yīng)該是在憲法和法律的框架下進(jìn)行，至于司法領(lǐng)域的信訪工作，則要確保訴訪分離，確立判決終極權(quán)威。張紅告訴記者，信訪立法不僅可以有效暢通民意渠道，更重要的是確立法制權(quán)威，為建設(shè)法治社會(huì)打下良好基礎(chǔ)。
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信訪人的10項(xiàng)權(quán)利
根據(jù)修訂后的《信訪條例》，信訪人享有以下主要權(quán)利：
1.依法反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求的權(quán)利；
2.依法信訪不受打擊報(bào)復(fù)的權(quán)利；
3.就行政機(jī)關(guān)的行政行為及其工作人員的職務(wù)行為提出信訪事項(xiàng)的權(quán)利；
4.查詢信訪事項(xiàng)辦理情況的權(quán)利；
5.就信訪事項(xiàng)受理、辦理情況得到書面答復(fù)的權(quán)利；
6.要求對(duì)辦理信訪事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的工作人員回避的權(quán)利；
7.檢舉、揭發(fā)材料及有關(guān)材料不被透露或者轉(zhuǎn)給被檢舉、揭發(fā)的人員或者單位的權(quán)利；
8.反映的情況，提出的建議、意見，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展或者對(duì)改進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作以及保護(hù)社會(huì)公共利益有貢獻(xiàn)的，得到獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利；
9.事實(shí)清楚、法律依據(jù)充分的投訴請(qǐng)求得到支持的權(quán)利；
10.對(duì)信訪事項(xiàng)處理不服，要求復(fù)查、復(fù)核的權(quán)利。
（據(jù)國(guó)家信訪局官方網(wǎng)站）
