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剛剛結(jié)束的黨的十八大為未來的中國描繪了一幅全景式的發(fā)展藍圖,品讀十八大報告
,人們可以從中找到自我的定位,找到當代中國社會方向、信心、力量和共識。
經(jīng)濟學(xué)者從中看到了未來中國經(jīng)濟發(fā)展把握機遇、迎難而上,全面建成小康社會的美
好前景；政治學(xué)者則從中解讀出了中國未來政治體制改革的時間表和路線圖,堅定了政改
深度試水的信心；社會學(xué)者看到了中國社會建設(shè)的步伐越走越快；環(huán)境學(xué)者則看到了中
國生態(tài)建設(shè)的高度在不斷提升。
而法律學(xué)者則從中看到了一個未來的“法治中國”。不但推進依法治國依然是國家的
總目標,更重要的是中國社會“五位一體”的總布局沒有一項離得開法治,沒有一項不需要法
治,未來中國“法治很忙”,法治更充滿了希望。
——編者
支振鋒
黨的十八大報告提出:“推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”,“建設(shè)美麗中國”,實現(xiàn)中
華民族永續(xù)發(fā)展。生態(tài)建設(shè)首次與經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)并列,形成五位一體布局
。地位如此突出,這在全國黨代會報告上,還是第一次?！懊利愔袊边@一詩意概念,從此成
為執(zhí)政黨對人民的莊嚴承諾和“中國夢”的美好憧憬。
天人和諧、重視生態(tài)本就是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)；生態(tài)文明也一直是中國人民的重
要奮斗目標。雖然毛澤東主席曾經(jīng)渴望天安門外“煙囪林立”,但與其說那是領(lǐng)袖對環(huán)境保
護的認識不足,不如說是一位歷經(jīng)民族滄桑的老人對建設(shè)工業(yè)強國的堅定熱望。而實際上
,建國不久,我們就開始了治江、治黃、防風(fēng)治沙、植樹造林的生態(tài)建設(shè)。而隨著此后大
躍進和“文革”中大煉鋼鐵、填湖造田等破壞環(huán)境惡果的顯現(xiàn),環(huán)保建設(shè)很快重新進入了快
車道。
哪怕是在文革期間,甘肅、陜西等不少西北地區(qū)仍然在排除干擾進行植樹造林、防止
水土流失和荒漠化的工作。僅在陜西榆林地區(qū),就涌現(xiàn)出了牛玉琴和石光銀兩位治沙造林
英雄。而在改革開放、國力得到恢復(fù)之后不久,黨中央就在1997年發(fā)出了再造一個“山川
秀美”的西北地區(qū)的號召。而同年的全國治理水土流失、建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)現(xiàn)場經(jīng)驗交流會
上,討論主題就是“再造山川秀美的華夏大地”。此后,十五大報告明確提出實施可持續(xù)發(fā)展
戰(zhàn)略；十六大以來,中央相繼提出走新型工業(yè)化發(fā)展道路,發(fā)展低碳經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟,建立
資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會,建設(shè)創(chuàng)新型國家,建設(shè)生態(tài)文明等新的發(fā)展理念和戰(zhàn)略舉
措；十七大報告進一步明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的新要求,并將到2020年成為生態(tài)環(huán)境
良好的國家作為全面建設(shè)小康社會的重要目標之一；十二五規(guī)劃也對生態(tài)建設(shè)濃墨溢彩
。
根據(jù)黨中央、國務(wù)院的決策,國家計委、財政部、國家林業(yè)局、水利部、農(nóng)業(yè)部等部
門協(xié)同配合工作,在生態(tài)建設(shè)上制訂了一系列規(guī)劃和政策措施。1998年11月,國務(wù)院制訂
了《全國生態(tài)建設(shè)環(huán)境規(guī)劃》,明確提出,到本世紀中葉,全國森林覆蓋率達到并穩(wěn)定在
26%以上,大部分地區(qū)基本實現(xiàn)山川秀美。2000年10月,天然林資源保護工程經(jīng)國務(wù)院批
準在我國長江上游、黃河上中游和東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)正式實施。2001年9月,
在試點基礎(chǔ)上,國家計委批準《全國退耕還林建設(shè)工程總體規(guī)劃》,退耕還林工程全面展
開。與此同時,團中央聯(lián)合全國綠化委員會、國家林業(yè)局等9個部門開展保衛(wèi)母親河的“綠
色希望工程。”西藏也實施了長江上游流域、雅魯藏布江流域的綜合治理和環(huán)境保護以
及金沙江上游天然林保護等生態(tài)工程。過去10年,中國成為世界上投資清潔能源力度最
大的國家；累計完成造林面積8.63億畝,其中人工林面積達到6168萬公頃,居世界首位；
綠色GDP政績考核、低碳發(fā)展、綠色經(jīng)濟也全面推進、深入人心。
然而,半個多世紀的努力并沒有完全取得理想效果。大江大河大湖大氣污染依然嚴重
、森林資源依然匱乏、自然資源消耗依然過度。全國沙化土地面積接近國土面積的1/5
、水土流失面積約占國土面積的1/3,我們面臨著資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系
統(tǒng)退化的嚴峻形勢,生態(tài)惡化已成為我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的最大制約因素之一。于是
,在中國經(jīng)濟迅速崛起的同時,“誰來養(yǎng)護中國”、“中國耗竭全球能源”、“中國人不能幻想
和歐美一樣的生活水平”等言論也在西方甚囂塵上,并與“中國威脅論”形成另類的合流。
生態(tài)安全、能源安全、糧食安全、環(huán)境安全等一系列挑戰(zhàn),就這樣擺在我們面前。
而究其根本,除了人們的觀念因素,以及工業(yè)化迅猛發(fā)展所不可避免的環(huán)境負擔(dān)外,未
形成一個健全的生態(tài)保護法律體系以及現(xiàn)有生態(tài)保護法律執(zhí)行力度不夠,成為重要原因。
盡管我國早在1984年就通過了森林法,1988年通過了野生動物保護法、野生植物保護
法,1989年通過了環(huán)境保護法,1991年通過了水土保持法,1995年通過了固體廢棄物污染
環(huán)境防治法,2000年通過了大氣污染防治法,2001年制定了當時世界上首部防沙治沙
法,2002年通過了環(huán)境影響評價法、清潔生產(chǎn)促進法,2008年通過了循環(huán)經(jīng)濟促進法等一
系列法律,國務(wù)院也配套通過了一系列行政法規(guī)。但迄今為止,憲法仍然沒有生態(tài)文明建
設(shè)的規(guī)定,也沒有一部法律將清潔生產(chǎn)、固體廢物利用、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源循環(huán)利用等
相關(guān)的內(nèi)容,統(tǒng)一納入循環(huán)經(jīng)濟框架內(nèi)綜合考慮,更沒有制定統(tǒng)一的自然資源保護法,專門
針對農(nóng)村環(huán)境的法律規(guī)定也依然極不健全。而已經(jīng)通過的環(huán)保和生態(tài)建設(shè)法律大多過于
原則,有的已經(jīng)不適應(yīng)新形勢和新情況的變化,需要修改。比如,環(huán)境保護法列舉的14種自
然資源有的仍然沒有專門法律保護,而如濕地等生態(tài)資源也仍未被列入進來。
在執(zhí)法上,情況更為嚴峻。環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管能力薄弱,橫向分散、縱向分離、地區(qū)分割
、政令不暢,難以發(fā)揮整體監(jiān)管效果；生態(tài)環(huán)境執(zhí)法分布在林業(yè)、海洋、水利、國土、礦
產(chǎn)等10多個資源開發(fā)部門,環(huán)保部門無法監(jiān)管；受GDP和地方保護主義的影響,部分地方
政府甚至公然通過黨政紅頭文件等土規(guī)定干擾環(huán)保部門的工作,迫使環(huán)保為經(jīng)濟發(fā)展讓路
。
而所有這些,都需要更健全的立法和更嚴格的執(zhí)法?！懊利愔袊憋@然必須法治護航。
這就要求在憲法的層面上將生態(tài)建設(shè)納入進來,同時將環(huán)保法確認為基本法律；還要從城
市空氣質(zhì)量、自然資源保護、土壤污染、化學(xué)物質(zhì)污染、生態(tài)保護、遺傳資源、生物安
全、臭氧層保護、核安全、循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面完善現(xiàn)行法律,并
做好環(huán)保法的修訂準備工作；在制定各種經(jīng)濟立法與經(jīng)濟政策中,也要突出生態(tài)環(huán)保型經(jīng)
濟的訴求,使經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明的協(xié)調(diào)發(fā)展在經(jīng)濟類法律中得到充分體現(xiàn)。
有法不依,等于無法。因此還必須強化依法行政意識,規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為,加大環(huán)境執(zhí)
法力度及其對違法行為的處罰力度,同時加強對環(huán)境執(zhí)法活動的行政監(jiān)察,實行嚴格的執(zhí)
法責(zé)任追究和問責(zé)制；加強部門協(xié)調(diào),整合執(zhí)法力量,完善執(zhí)法機制。在條件成熟的時候,
還要從憲法上賦予公民在不受污染和破壞的環(huán)境中生活和利用自然資源的環(huán)境權(quán),完善對
污染受害者的法律援助機制,增強法院對生態(tài)破壞案件的審判能力,研究建立環(huán)境民事和
行政公益訴訟制度,確立環(huán)境公益訴訟的有關(guān)實體權(quán)利和訴訟程序,包括原告資格、救濟
方法、證據(jù)規(guī)則、訴訟參加人的確定以及相關(guān)特別程序等,確保制度的可操作性。
(作者系中國社會科學(xué)院法學(xué)所副研究員)
來源: 法制網(wǎng)——法制日報
