最高法院助力組建環(huán)保法庭
稿件來源: 法治周末——法制網(wǎng)
法治周末見習(xí)記者 蒲曉磊
環(huán)保部在6月4日發(fā)布的《2013中國環(huán)境狀況公報》顯示，2013年，按新的空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)測的74個城市中，只有3個城市的空氣質(zhì)量達標(biāo)，達標(biāo)率僅為4.1%。
針對近年來日益嚴(yán)峻的環(huán)境資源問題，最高人民法院也在探索解決之道。5月29日，最高法院召開專家座談會，討論如何“大力推進環(huán)境資源審判工作”。
中國政法大學(xué)教授、中國環(huán)境資源法研究會副會長王燦發(fā)是參加座談會的專家之一，他在接受法治周末記者采訪時表示，最高法院對于設(shè)立環(huán)保法庭是很支持的。
其實在今年兩會上作工作報告時，最高法院院長周強就指出，要建立資源環(huán)境專門審判機構(gòu)。
一名參加本次座談會的專家表示，最高法院也有在最高法院設(shè)立環(huán)保法庭的打算；清華大學(xué)教授王明遠在座談會上也表示贊同最高法院設(shè)立專門的環(huán)境資源審判機構(gòu)。
“建立環(huán)保法庭之后，就要考慮如何深化司法體制改革，如根據(jù)環(huán)境跨區(qū)域、跨流域的特點設(shè)立跨區(qū)域、跨流域的法院，從而打破地方對環(huán)境資源類案件審判的阻礙?！蓖鯛N發(fā)說。
就在座談會召開前幾天，福建省高級人民法院生態(tài)環(huán)境審判庭于5月23日正式掛牌，12名來自環(huán)保、海洋農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)等領(lǐng)域的學(xué)者被聘任為生態(tài)環(huán)境審判技術(shù)咨詢專家。
環(huán)境問題推動環(huán)保法庭成立
談及此次最高法院“推進環(huán)境資源專門審判機構(gòu)的建設(shè)，全面加強環(huán)境資源審判工作”的舉措，最高法院副院長奚曉明在座談會上表示，我國環(huán)境資源問題日益嚴(yán)峻是重要原因。
環(huán)保部近日發(fā)布的公報顯示，全國生態(tài)環(huán)境保護形勢依然嚴(yán)峻：74個按空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測的城市中，僅有4.1%的城市達標(biāo)；長江、黃河等10大水系的國控斷面中，9%的斷面為劣五類水質(zhì)。4778個地下水監(jiān)測點位中，較差和極差水質(zhì)的監(jiān)測點比例為59.6%。
而根據(jù)環(huán)保部在今年4月發(fā)布的全國土壤調(diào)查報告也顯示，土壤污染超標(biāo)率為16.1%。
湖北經(jīng)濟學(xué)院院長呂忠梅從事環(huán)境法研究30多年，還有過多年的法官經(jīng)歷。她在接受法治周末記者采訪時表示，由于環(huán)境糾紛具有不同于傳統(tǒng)糾紛的特性，比如致害人不易確定、損害后果顯現(xiàn)有比較長的潛伏期、因果關(guān)系難以確定、人與環(huán)境雙重受害等，使得環(huán)境糾紛的審判具有特殊性。
“成立專門審判機構(gòu)，有利于針對環(huán)境糾紛的特點，通過司法解釋、案例指導(dǎo)、司法實務(wù)研究等方式，建立適合解決環(huán)境糾紛的司法程序規(guī)則，建設(shè)專業(yè)化的法官隊伍，可以更好地保證環(huán)境糾紛的公平公正解決。”呂忠梅對記者說。
實際上，環(huán)保法庭在地方法院試點的工作，早已開展多年。
1989年，根據(jù)最高法院的答復(fù)，湖北省武漢市橋口區(qū)人民法院最先設(shè)立了環(huán)保法庭進行試點。
2007年，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護法庭成立，這是我國第一個跨區(qū)域?qū)俟茌牠h(huán)境案件的法庭，至今已審理了近700起各類環(huán)境案件。
2010年，海南省高級人民法院成立環(huán)境保護審判庭，是全國第一家設(shè)立環(huán)境司法專門機構(gòu)的高院。
據(jù)媒體報道，截至目前，我國已經(jīng)有130多個生態(tài)環(huán)境專門審判機構(gòu)。
呂忠梅在接受法治周末記者采訪時表示，成立資源環(huán)境專門審判機構(gòu)，是加強生態(tài)文明建設(shè)的一個重要舉措，人民法院通過依法履行審判職能，定分止?fàn)?，追究違法者的法律責(zé)任，對于遏制環(huán)境污染和破壞具有不可替代的作用。
“我們知道，徒法不能自行，法院是法律的專門實施機關(guān)，對于環(huán)境保護法的實施意義重大?！?br />
環(huán)境公益訴訟破冰不易
不過，130多家環(huán)保專門審判機構(gòu)試點的設(shè)立，并沒能很好地解決環(huán)境資源領(lǐng)域公益訴訟的困境。
今年2月，在法治周末參與主辦的2013年中國十大公益訴訟案件評選會上，環(huán)保部下屬的中華環(huán)保聯(lián)合會法律事務(wù)中心訴訟部部長馬勇無奈地表示：“我們在2013年，一共向法院提起了8起訴訟，但沒有一件被受理。法院對此的解釋是，中華環(huán)保聯(lián)合會不符合公益訴訟主體的資格?！?br />
在5月29日的專家座談會上，馬勇也沒忘記繼續(xù)呼吁。他“希望法院能積極受理環(huán)境行政訴訟，甚至是行政公益訴訟，這有助于推動環(huán)境訴訟的發(fā)展，糾正行政機關(guān)的不當(dāng)執(zhí)法行為”。
建立于2010年的北京市延慶縣人民法院環(huán)保法庭，是北京市唯一的一個環(huán)保法庭。該法庭助理審判員李新亮在接受法治周末記者采訪時表示，民事訴訟法修改之后，對于訴訟主體只是作了原則性的規(guī)定，法院在受理公益訴訟案件時很難開展。
民訴法第五十五條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。
最高法院審判委員會專職委員杜萬華認為，要使這項制度在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮其應(yīng)有作用，還有許多問題值得探討和研究?！耙J真研究有權(quán)向人民法院提起環(huán)境公益訴訟的有關(guān)組織的含義，明確其設(shè)立的條件；要認真研究環(huán)境侵權(quán)行為所損害的社會公共利益的內(nèi)涵，明確司法保護的對象。”
“民事訴訟法中沒有明確環(huán)保類案件的訴訟主體，對于起訴的主體、管轄地、舉證規(guī)則等方面，最高法院也沒有相應(yīng)的司法解釋。所以法院面對這類案件時無法可依，常常難以受理。這是制約環(huán)保類案件審理的最大障礙?！眳⑴c審理過多起環(huán)境資源審判案件的李新亮告訴法治周末記者。
此外，李新亮表示，在公益訴訟案件中對于處罰的資金如何管理也是一大問題。“比如某企業(yè)破壞了環(huán)境，但對其處罰后的資金如何處置，目前還沒有一個完善的規(guī)定。我認為，這筆錢不能存在法院，應(yīng)該交由政府設(shè)立專門的機構(gòu)打理，成立專項的環(huán)境基金，用于修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境?！?br />
讓李新亮感到欣喜的是，公益訴訟這塊“堅冰”破解的日期或已然不遠。
2013年，李新亮參與了最高法院關(guān)于環(huán)境污染侵權(quán)案件司法解釋的修訂，專門對訴訟主體等進行了說明，“這一司法解釋已經(jīng)幾易其稿，有望在今年出臺?！崩钚铝翆τ浾哒f。
北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁表示，環(huán)境保護法第五十八條已經(jīng)為環(huán)境公益訴訟提供了法律依據(jù)，“我認為該條也可以通過釋法，擴大解釋到行政公益訴訟”。
奚曉明在本次座談會上也表示：“全面加強環(huán)境資源審判工作，應(yīng)把推進環(huán)境公益訴訟作為突破口和著力點。”奚曉明稱，要準(zhǔn)確把握原告主體資格范圍，積極推動環(huán)保社會組織參與環(huán)境公益訴訟。
專家建議將環(huán)保法庭設(shè)在中院
王燦發(fā)在接受法治周末記者采訪時表示，他建議環(huán)保法庭實行“三合一”的審判模式，也就是將環(huán)境民事審判、刑事審判、行政審判合并在一個庭里。
“這樣做有兩個好處：第一，可以充分實現(xiàn)環(huán)境資源審判的專業(yè)化，提高案件審判質(zhì)量。第二，改變當(dāng)前環(huán)境訴訟中行政案源少的現(xiàn)狀?！蓖瑫r，王燦發(fā)建議要把污染案件、資源案件、生態(tài)案件都納入環(huán)境訴訟范圍。
李新亮告訴法治周末記者，延慶法院在建立環(huán)保法庭之后，就已實行了“三合一”的審理模式。“采取這種審理模式，在審理整個區(qū)域的環(huán)境訴訟案件時，會有一個統(tǒng)一的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)，使得審判更加專業(yè)化。”
李新亮同時告訴記者，現(xiàn)在北京市中級人民法院還沒有設(shè)立環(huán)保法庭，當(dāng)案件上訴至中院審理時，還是要對案件的性質(zhì)進行區(qū)分，依然采取分開審理的模式。
在此次最高法院的座談會上，多名專家建議將環(huán)保法庭設(shè)立在中級人民法院，以此來解決當(dāng)前環(huán)境保護資源審判中存在的問題。
王燦發(fā)就建議將環(huán)保法庭設(shè)立在中級人民法院。“因為環(huán)保案件的審理，都是屬于高技術(shù)性的案件，一審應(yīng)該設(shè)在中級法院。”
汪勁認為，因為環(huán)境資源類的案件比較少，沒有必要全面推廣環(huán)保法庭。“可以選取具有地域特點或者經(jīng)濟發(fā)展特點、問題特點的中級人民法院，采取指定管轄的方式設(shè)立環(huán)保法庭。”
云南省高院副院長田成有認為，環(huán)境資源審判庭的設(shè)立要實事求是，不能盲目擴張?！皬募墑e管轄上來說，環(huán)境資源審判庭應(yīng)主要設(shè)立在中級人民法院一級，而基層人民法院則強調(diào)集中管轄?！?br />
“現(xiàn)在試點的法院中，大多數(shù)都是在基層，如果這樣規(guī)定，這些基層法院就沒有審理權(quán)限了，也是資源的浪費?！崩钚铝猎诮邮苡浾卟稍L時表示。
對此，王燦發(fā)建議，可以根據(jù)現(xiàn)實情況，采取指定管轄的方式，讓一個有條件地區(qū)的法院，受理幾個區(qū)的環(huán)境案件，從而解決“有環(huán)保法庭沒有環(huán)保案件”的問題。
王燦發(fā)建議的模式，在地方試點工作中已經(jīng)啟動。今年4月23日，貴州省高級人民法院根據(jù)貴州實際情況實行劃片區(qū)集中專屬管轄，將貴陽、安順、貴安三地的環(huán)境民事、行政案件集中交由清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護法庭管轄。
設(shè)立環(huán)保法庭尚有難題待解
除了公益訴訟這塊堅冰之外，環(huán)保法庭仍然需要破解其他難題。
第一，環(huán)保法庭設(shè)立的法律依據(jù)有待明確。
2010年7月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》，其中明確規(guī)定，在環(huán)境保護糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭，實行環(huán)境保護案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護司法水平。
汪勁在專家座談會上表示，基層人民法院設(shè)立環(huán)保法庭、審判庭的法律依據(jù)有待明確，有必要通過對人民法院組織法的修改或進行立法解釋。
人民法院組織法規(guī)定：“中級人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭。”其中，并沒有針對基層法院的設(shè)立作出規(guī)定?！岸F(xiàn)在試點的環(huán)保法庭中，大多數(shù)都是基層法院?！崩钚铝粮嬖V法治周末記者。
第二，相應(yīng)的司法改革需要跟上。
王燦發(fā)在接受法治周末記者采訪時表示，環(huán)保法庭的設(shè)立應(yīng)當(dāng)有司法體制改革的深化做支撐?！叭绺鶕?jù)環(huán)境跨區(qū)域、跨流域的特點設(shè)立跨區(qū)域、跨流域的法院，從而打破地方對環(huán)境資源類案件審判的阻礙。還要暢通訴訟渠道，尤其是對于行政訴訟渠道的暢通?！?br />
環(huán)保部政策法規(guī)司復(fù)議處處長溫英民認為，設(shè)立專門的環(huán)境資源審判庭的必要性不在于技術(shù)層面問題，而在于環(huán)保問題超越行政區(qū)劃。最高人民法院成立環(huán)境資源審判庭，其功能應(yīng)體現(xiàn)在指導(dǎo)地方法院裁判尺度的統(tǒng)一、案例指導(dǎo)等方面。地方法院設(shè)立的環(huán)境資源審判庭不能代替現(xiàn)有體制，而應(yīng)該跨行政區(qū)劃，成立類似海事法院的專門機構(gòu)。
呂忠梅在接受法治周末記者采訪時表示，要真正把資源環(huán)境審判機構(gòu)建設(shè)好，需要最高法院認真總結(jié)各地方環(huán)保法庭的試點經(jīng)驗與教訓(xùn)，在推進司法體制改革過程中，為專門審判庭的設(shè)置創(chuàng)造條件；與此同時，要盡快出臺相關(guān)司法政策、司法解釋，明確審判管理、審判程序等規(guī)則；當(dāng)然，也必須加強法官培訓(xùn)，提升法官能力。
（責(zé)任編輯:于洋）
