預(yù)算法修正案草案受關(guān)注 專家：地方債應(yīng)疏堵結(jié)合
來(lái)源:光明日?qǐng)?bào)
十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)稅體制改革作了部署，即將提交全國(guó)人大常委會(huì)三審的預(yù)算法修正案草案讓人充滿期待。
4月14日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次委員長(zhǎng)會(huì)議決定，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議4月21日至24日舉行。委員長(zhǎng)會(huì)議建議，常委會(huì)第八次會(huì)議繼續(xù)審議預(yù)算法修正案草案。
這將是新一屆全國(guó)人大常委會(huì)組成以來(lái)，首次審議預(yù)算法修正案草案，也是預(yù)算法修法進(jìn)入立法程序后進(jìn)行的第三次審議。
預(yù)算法是預(yù)算管理的基本法律，對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)生活有著極為重要的影響，被稱為“亞憲法”。正因?yàn)槿绱?，修法的過(guò)程并不容易。十一屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)，先后于2011年12月和2012年6月兩次審議了預(yù)算法修正案草案，并在2012年下半年向社會(huì)全文公布征求意見(jiàn)。一個(gè)月時(shí)間里，立法機(jī)關(guān)收到了超過(guò)33萬(wàn)條網(wǎng)上意見(jiàn)，全社會(huì)的關(guān)注度可見(jiàn)一斑。
黨的十八屆三中全會(huì)提出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。在深化財(cái)稅體制改革方面，全會(huì)部署的首要改革任務(wù)即是改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。預(yù)算法修改三審在即，多位財(cái)稅法專家接受本報(bào)記者采訪時(shí)均表示，對(duì)這次審議“充滿期待”。
“建議對(duì)立法宗旨作出修改”
現(xiàn)行預(yù)算法制定于1994年。法律第一條開(kāi)宗明義，規(guī)定的立法宗旨是：為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，制定本法。
在之前的兩次審議中，這一條沒(méi)有改動(dòng)。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授朱大旗說(shuō)：“我認(rèn)為，預(yù)算法的立法宗旨一定要改。”
朱大旗表示，立法宗旨體現(xiàn)的是預(yù)算法的根本價(jià)值和基本精神，對(duì)整個(gè)預(yù)算制度的建構(gòu)有指導(dǎo)作用?，F(xiàn)行預(yù)算法頒布時(shí)，我國(guó)尚處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的初期，立法宗旨強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家中心地位，由此導(dǎo)致在具體制度設(shè)計(jì)上，預(yù)算法的行政管理的色彩十分濃厚，人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算的審查、監(jiān)督等規(guī)定則相對(duì)抽象，納稅人對(duì)政府預(yù)算的知情、參與、監(jiān)督等內(nèi)容幾近空白。
“20多年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化?！敝齑笃煺f(shuō)，“建議立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算法的立法宗旨作出修改。要使人們認(rèn)識(shí)到，預(yù)算本質(zhì)上是人民通過(guò)人大管理政府的工具，要用預(yù)算制度對(duì)政府的收支行為進(jìn)行最嚴(yán)格的規(guī)范、控制和監(jiān)督?！?br />
“預(yù)算公開(kāi)應(yīng)更進(jìn)一步”
2010年被人們稱為中央部門預(yù)算公開(kāi)元年。那一年，30多個(gè)中央部委相繼在官方網(wǎng)站上“曬出”了2010年部門預(yù)算。此后，“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)也逐漸走向深入。
2012年公開(kāi)征求意見(jiàn)的預(yù)算法修正案草案二審稿，對(duì)預(yù)算公開(kāi)作了規(guī)定。草案明確：經(jīng)本級(jí)人大或者本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，但涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容除外。二審稿還規(guī)定，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算公開(kāi)的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。
“一方面要求預(yù)算公開(kāi)，另一方面又把公開(kāi)的具體辦法交給國(guó)務(wù)院去規(guī)定。這是典型的授權(quán)立法。人大是立法機(jī)關(guān)，而國(guó)務(wù)院是執(zhí)行機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院一邊花著錢，一邊又自己決定何時(shí)公開(kāi)、怎么公開(kāi)，這在法理上有問(wèn)題?！碧旖蜇?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光說(shuō)，“建議預(yù)算法更進(jìn)一步，對(duì)預(yù)算公開(kāi)的時(shí)間、程序、具體辦法等作出明確規(guī)定?！?br />
“對(duì)地方債應(yīng)疏堵結(jié)合”
作為單一制國(guó)家，現(xiàn)行預(yù)算法明確要求地方預(yù)算做到收支平衡，不列赤字。但近年來(lái)，地方政府舉借債務(wù)的現(xiàn)象愈演愈烈。審計(jì)結(jié)果顯示，截至2012年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為9.63萬(wàn)億元；到了2013年6月，增加到10.89萬(wàn)億元。
地方債問(wèn)題一直飽受爭(zhēng)議。預(yù)算法修正案草案二審稿延續(xù)了現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，沒(méi)有作出改動(dòng)，即除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。
“從健全分稅制的角度來(lái)看，從規(guī)范地方政府收支來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，我認(rèn)為還是應(yīng)當(dāng)適度賦予地方政府發(fā)債權(quán)?！敝袊?guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文說(shuō)。
在施正文看來(lái)，地方政府通過(guò)借錢，事實(shí)上已經(jīng)形成了很大規(guī)模的債務(wù)，這些債務(wù)游離在預(yù)算法之外，具有很大的風(fēng)險(xiǎn)性。“這種情況下，法律應(yīng)當(dāng)適度賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力，同時(shí)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)管，用疏堵結(jié)合的方式，把風(fēng)險(xiǎn)控制住。”（記者 王逸吟 殷泓）
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