首違不罰，行政處罰法修訂推動“柔性執(zhí)法”

黨的十八屆四中全會提出深化行政執(zhí)法體制改革，強調(diào)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法。

全國人大常委會委員吳月認為，新修訂的行政處罰法明確了綜合行政執(zhí)法的法律地位，明確規(guī)定國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)。這一條款為綜合行政執(zhí)法改革深入推進提供了法律保障。

除了從橫向上推進行政綜合執(zhí)法領(lǐng)域范圍外，新修訂的行政處罰法還從縱向推行行政執(zhí)法力量下沉。

“過去處罰權(quán)只到縣這一級，現(xiàn)在可以下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道這一級了?！?全國人大常委會委員徐顯明認為，處罰權(quán)下放是新修訂的行政處罰法中改動比較大、制度設(shè)計有所突破的條款。

這一制度設(shè)計落實黨的十九屆四中全會提出的推動執(zhí)法重心下移的要求，明確省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，同時對權(quán)力下放的保障措施和監(jiān)督制約等細節(jié)也進行了明確。

1月22日下午，全國人大常委會辦公廳召開新聞發(fā)布會，有關(guān)方面負責(zé)人就表決通過的行政處罰法回答了記者的提問。

司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長趙振華表示，新修訂的行政處罰法堅持問題導(dǎo)向，總結(jié)改革經(jīng)驗，進一步完善了行政處罰制度，為各級行政執(zhí)法機關(guān)嚴格依法行政提供了充分的法律依據(jù)，也是對行政執(zhí)法工作的更高要求。

黨的十八屆四中全會提出要嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，對此，新修訂的行政處罰法明確規(guī)定，行政處罰應(yīng)當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。第五十五條在原規(guī)定“執(zhí)法人員當場作出行政處罰決定的，應(yīng)當向當事人出示執(zhí)法身份證件”的基礎(chǔ)上，規(guī)定執(zhí)法人員在調(diào)查或者進行檢查時，應(yīng)當主動向當事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件。同時明確，當事人或者有關(guān)人員有權(quán)要求執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件，對于執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的情形，當事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查。

對于執(zhí)法程序，新修訂的行政處罰法進行了大量完善，充分體現(xiàn)嚴格公正文明執(zhí)法。行政處罰法新增規(guī)定，要求行政機關(guān)應(yīng)當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達、執(zhí)行等進行全過程記錄，并歸檔保存。

同時明確，行政處罰的實施機關(guān)、立案依據(jù)、實施程序和救濟渠道等信息應(yīng)當公示。對于存在涉及重大公共利益等情形的重大執(zhí)法決定，行政處罰法明確規(guī)定，在行政機關(guān)負責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。

新修訂的行政處罰法對行政處罰和刑事司法銜接機制也進行了完善，規(guī)定除明確違法行為涉嫌犯罪的，行政機關(guān)應(yīng)當及時將案件移送司法機關(guān)，在依法追究刑事責(zé)任外，又規(guī)定對依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當給予行政處罰的，司法機關(guān)應(yīng)當及時將案件移送有關(guān)行政機關(guān)。

為推動解決有案難移、證據(jù)材料移交、接收銜接不暢等問題，要求行政處罰實施機關(guān)與司法機關(guān)之間應(yīng)當加強協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制。

據(jù)全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰介紹，新修訂的行政處罰法堅持為行政處罰權(quán)的行使定規(guī)矩、劃界限，為了推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、保障行政執(zhí)法既有力度又有溫度，作了一系列針對性規(guī)定。

為切實保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，解決違法成本低等突出問題，新修訂的行政處罰法對行政處罰的種類進行了整合和完善，引入行為罰、資格罰等方面的行政處罰種類。同時新增規(guī)定，行政機關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)，并要求行政處罰裁量基準應(yīng)當向社會公布。

為強化處罰與教育相結(jié)合原則，提高社會對行政處罰的認可度，此次新修訂的行政處罰法還增加了“首違不罰”“無過錯不處罰”“從舊兼從輕”等規(guī)定：當事人初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰；當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。雖然不予行政處罰，行政機關(guān)也應(yīng)當對當事人進行教育。

據(jù)介紹，行政處罰適用違法行為發(fā)生時的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規(guī)定。

趙振華強調(diào)，行政執(zhí)法的價值絕非“為罰而罰”，而是要達到預(yù)防違法的實際效果。行政處罰具有制止和懲戒違法行為的性質(zhì)，同時也有預(yù)防和減少違法行為的功能。對嚴重違法進行嚴厲查處、嚴厲打擊，既是對違法者的懲戒，也是對潛在違法活動的警示。

大力推行“柔性執(zhí)法”，對輕微違法者進行說服教育、進行勸誡，同樣也能起到防止和減少嚴重違法行為，降低社會危害性的作用。這也是落實行政處罰法關(guān)于“處罰與教育相結(jié)合”原則的具體體現(xiàn)。因此，“首違不罰”的規(guī)定，具有非常強的現(xiàn)實意義。

對于違法行為的追責(zé)期限，新修訂的行政處罰法在原規(guī)定的兩年期限外，新增規(guī)定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，追責(zé)期限延長至五年。全國人大常委會委員李銳認為，這一規(guī)定考慮到了新形勢、新需求。

新修訂的行政處罰法加強了對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督進。

除原有的作出罰款決定的行政機關(guān)應(yīng)當與收繳罰款的機構(gòu)分離等規(guī)定外，新修訂的行政處罰法明確要求，罰款、沒收的違法所得或者沒收的非法財物拍賣的款項，不得同作出行政處罰決定的行政機關(guān)及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。

為建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度，新修訂的行政處罰法第七十五條規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當定期組織開展行政執(zhí)法評議、考核，加強對行政處罰的監(jiān)督檢查，規(guī)范和保障行政處罰的實施，并強調(diào)，行政機關(guān)實施行政處罰應(yīng)當接受社會監(jiān)督。

對于具有一定社會影響的行政處罰決定，新修訂的行政處罰法第四十八條明確規(guī)定應(yīng)當依法公開，且公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認違法或者確認無效的，行政機關(guān)應(yīng)當在三日內(nèi)撤回行政處罰決定信息并公開說明理由。

新修訂的行政處罰法規(guī)定，禁止暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法。一方面，新增條款明確規(guī)定執(zhí)法人員應(yīng)當文明執(zhí)法，尊重和保護當事人合法權(quán)益。另一方面，對于不文明的執(zhí)法行為，當事人可以依據(jù)行政處罰法第七十五條的規(guī)定，進行申訴或者檢舉；有關(guān)機關(guān)也要及時制止和糾正不文明的執(zhí)法行為，依法追究相關(guān)執(zhí)法人員責(zé)任。