政府采購(gòu)制度實(shí)施難點(diǎn)問(wèn)題”研討會(huì)在京順利舉行

　　2021年1月17日，“政府采購(gòu)制度實(shí)施難點(diǎn)問(wèn)題”研討會(huì)在北京友誼賓館順利舉行。來(lái)自全國(guó)人大法工委、司法部、北京市四中院、中國(guó)社科院法學(xué)所等專家學(xué)者十余人參與了本次研討會(huì)。本次會(huì)議由中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授、國(guó)家監(jiān)察與反腐敗研究中心執(zhí)行主任曹鎏主持。

　　會(huì)議第一階段，應(yīng)松年教授作了開(kāi)幕式講話。他表示，“十三五”時(shí)期，我國(guó)法治政府建設(shè)取得了顯著成績(jī)，《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》作為十三五時(shí)期我國(guó)法律體系的重要組成部分，在規(guī)范政府采購(gòu)行為，促進(jìn)依法行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等方面，都發(fā)揮了重要作用?！墩少?gòu)法》至今已實(shí)施六年，適值“十四五”開(kāi)局之際，修改已提上議事日程，日前修訂草案也公開(kāi)征求了公眾意見(jiàn)，對(duì)《政府采購(gòu)法》實(shí)施當(dāng)中的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行討論正當(dāng)其時(shí)?！墩少?gòu)法》中“重大違法記錄”的認(rèn)定問(wèn)題雖然只是《政府采購(gòu)法》實(shí)施當(dāng)中的一個(gè)具體問(wèn)題，卻也是理論界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議特別大的一個(gè)問(wèn)題。該問(wèn)題既涉及《政府采購(gòu)法》和《行政處罰法》的銜接問(wèn)題，又涉及失信懲戒的法治化發(fā)展方向和路徑的把脈問(wèn)題。

　　應(yīng)松年教授認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》中“重大違法記錄”是實(shí)體認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，《行政處罰法》中的聽(tīng)證是程序認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，兩者在性質(zhì)上存在一定的差異。此外，《政府采購(gòu)法》中“重大違法記錄”還涉及對(duì)供應(yīng)商資格的限制問(wèn)題，本質(zhì)上屬于失信懲戒。失信懲戒的法治化在學(xué)術(shù)界早已達(dá)成共識(shí)，特別是近期國(guó)辦又發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），明確提出失信懲戒必須嚴(yán)格在法治軌道內(nèi)運(yùn)行。同時(shí)，對(duì)于失信懲戒行為如何按照法治要求進(jìn)行制度完善，《指導(dǎo)意見(jiàn)》也提出了新的要求。本次《政府采購(gòu)法》修改過(guò)程中，相關(guān)條款實(shí)際上也作了修改，體現(xiàn)出《政府采購(gòu)法》在失信懲戒領(lǐng)域，能夠做到與時(shí)俱進(jìn)。他提出，希望大家對(duì)當(dāng)前的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐當(dāng)中是否可行，如何完善能夠形成共識(shí)，解決當(dāng)前的困境和難題，也為未來(lái)《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的修改提出既具有建設(shè)性又能夠回應(yīng)現(xiàn)階段問(wèn)題的，體現(xiàn)中國(guó)方案的修法建議。

　　會(huì)議第二階段，課題負(fù)責(zé)人曹鎏教授匯報(bào)了研究成果。曹鎏教授指出，《政府采購(gòu)法》第二十二條中“重大違法記錄”的認(rèn)定在理論和實(shí)踐中存在較大爭(zhēng)議。重大違法記錄本質(zhì)上涉及違法后的失信懲戒問(wèn)題，適逢修法，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新時(shí)期，如何解決當(dāng)前實(shí)踐困境，未來(lái)修法如何回應(yīng)，課題研究報(bào)告旨在對(duì)一問(wèn)題作出回應(yīng)。

　　課題組認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》中的重大違法記錄是實(shí)體認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，目的在于對(duì)重大違法失信人進(jìn)行聯(lián)合懲戒措施，而《行政處罰法》中“重大違法”則是以違法行為的嚴(yán)重程度為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政相對(duì)人行為的判斷?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》對(duì)《政府采購(gòu)法》第二十二條“重大違法記錄”進(jìn)行解釋時(shí)，借鑒了《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，但借鑒的是《行政處罰法》第四十二條所規(guī)定的“聽(tīng)證標(biāo)準(zhǔn)”，而該標(biāo)準(zhǔn)是為保障行政相對(duì)人合法權(quán)益而設(shè)置的程序標(biāo)準(zhǔn)，與政府采購(gòu)領(lǐng)域中的“重大違法”二者性質(zhì)、目的不同，邏輯路徑不同，判定標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)簡(jiǎn)單互認(rèn)。尤其關(guān)于“較大數(shù)額罰款”，《政府采購(gòu)法》《行政處罰法》均未作統(tǒng)一規(guī)定，且實(shí)踐中部門標(biāo)準(zhǔn)和地域標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，存在適用困境，差異化判定標(biāo)準(zhǔn)影響法治權(quán)威性；此外“較大數(shù)額罰款”動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制缺失，無(wú)法與時(shí)俱進(jìn)。從立法和執(zhí)法角度分析，重大違法行為不能僅憑罰款金額多少來(lái)判定，還要綜合考慮違法性質(zhì)、主觀故意、社會(huì)危害等多種因素。

　　對(duì)于重大違法行為后續(xù)的聯(lián)合失信懲戒問(wèn)題，根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，違法行為主管部門應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)對(duì)本領(lǐng)域失信行為作出處理和評(píng)價(jià)。同時(shí)，該指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)實(shí)施聯(lián)合懲戒的違法行為類型范圍和情節(jié)也進(jìn)行了明確。因而，對(duì)于其他領(lǐng)域的違法行為是否屬于嚴(yán)重違法失信行為，應(yīng)當(dāng)由該違法行為的主管部門進(jìn)行認(rèn)定，政府采購(gòu)部門無(wú)權(quán)也沒(méi)有能力直接認(rèn)定。如果其他部門已經(jīng)有信用監(jiān)管相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)尊重其規(guī)定（如市場(chǎng)監(jiān)管部門的《嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單管理辦法》）；如果政府采購(gòu)部門認(rèn)為有必要，應(yīng)當(dāng)就違法行為是否屬于嚴(yán)重違法失信行為征求作出行政處罰機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。處罰機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的性質(zhì)認(rèn)定是其作出處罰決定的前提和基礎(chǔ)，即是否構(gòu)成重大違法行為，處罰機(jī)關(guān)作為法定履職部門具有法定判斷權(quán)，由此引發(fā)的后續(xù)違法失信懲戒標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)違法程度的認(rèn)定，亦應(yīng)當(dāng)尊重且以處罰機(jī)關(guān)的認(rèn)定為準(zhǔn)。以市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的處罰為例，對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)的違法行為，是否導(dǎo)致違法失信懲戒，目前已經(jīng)形成比較合理的制度體系，一方面，《嚴(yán)重違法失信名單管理辦法》已經(jīng)對(duì)嚴(yán)重違法情況作了明確規(guī)定，有具體標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任人；另一方面，已經(jīng)建立嚴(yán)重違法失信查詢系統(tǒng)。盡管在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、移除程序等方面仍然存在完善空間，但已經(jīng)為違法行為的后續(xù)懲戒問(wèn)題作出了較為系統(tǒng)化規(guī)定。政府采購(gòu)實(shí)踐中可以將重大違法與嚴(yán)重違法做有效聯(lián)結(jié)，而不是再適用聽(tīng)證標(biāo)準(zhǔn)。

　　課題組認(rèn)為，要嚴(yán)格落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的底線要求：一是科學(xué)界定信用信息納入范圍和程序；二是規(guī)范信用信息共享公開(kāi)范圍和程序；三是規(guī)范嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；四是依法依規(guī)開(kāi)展失信懲戒，確保過(guò)懲相當(dāng)；五是建立有利于自我糾錯(cuò)的信用修復(fù)機(jī)制；六是加強(qiáng)信息安全和隱私保護(hù)；等等。對(duì)于重大違法行為后續(xù)的聯(lián)合失信懲戒問(wèn)題，建議由國(guó)家統(tǒng)一設(shè)定，未統(tǒng)一之前，可以由國(guó)務(wù)院各部門先行分別建立。對(duì)于重大違法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各領(lǐng)域可以分別設(shè)置，并同時(shí)實(shí)現(xiàn)與聯(lián)合懲戒機(jī)關(guān)信息共享和聯(lián)動(dòng)，并統(tǒng)一要求執(zhí)法機(jī)關(guān)作出行政處罰時(shí)，同時(shí)按標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定是否為嚴(yán)重違法失信人。在當(dāng)前法律尚未修改的情況下，重大違法中有關(guān)較大數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)理解，不應(yīng)再簡(jiǎn)單適用聽(tīng)證程序標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)回歸到違法行為本身，尊重行政處罰程序中處罰機(jī)關(guān)對(duì)既有違法程度的認(rèn)定結(jié)論。

　　會(huì)議第三階段，與會(huì)專家對(duì)課題進(jìn)行點(diǎn)評(píng)并討論。與會(huì)專家主要圍繞政府采購(gòu)制度中有關(guān)“重大違法”界定、“較大數(shù)額”罰款認(rèn)定以及重大違法失信懲戒法治化問(wèn)題進(jìn)行了研討。與會(huì)專家認(rèn)為，政府采購(gòu)領(lǐng)域重大違法記錄的認(rèn)定不能簡(jiǎn)單地使用行政處罰聽(tīng)證的標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)單地使用程序性規(guī)則去解決實(shí)體權(quán)益問(wèn)題的處理有待商榷。實(shí)踐中，重大違法記錄的判斷對(duì)于“較大數(shù)額罰款”的考量過(guò)重，重大違法記錄的判斷應(yīng)回歸到違法行為本身，以行為性質(zhì)、具體情節(jié)和后果等來(lái)判斷是否構(gòu)成重大違法。此外，重大違法記錄本質(zhì)上是聯(lián)合懲戒的問(wèn)題，國(guó)辦《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)聯(lián)合懲戒的規(guī)范化和法治化提出了明確的要求。違法不等于失信，不能做簡(jiǎn)單聯(lián)結(jié)。大家都認(rèn)為，要解決精細(xì)化監(jiān)管問(wèn)題。較大數(shù)額的罰款要達(dá)到重大違法程度，建議將重大違法記錄與目前嚴(yán)重違法失信懲戒做一個(gè)有效銜接，特別是對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的政府采購(gòu)問(wèn)題，目前失信懲戒基礎(chǔ)性制度和平臺(tái)均已建立的情況下，對(duì)于嚴(yán)重違法認(rèn)定可以考慮尊重行政處罰機(jī)關(guān)的認(rèn)定結(jié)論以及適用失信懲戒平臺(tái)信息。

　　最后，課題負(fù)責(zé)人曹鎏教授作了總結(jié)。她強(qiáng)調(diào)，法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。以信用懲戒作為強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管的有效方式，用聽(tīng)證標(biāo)準(zhǔn)去解決較大數(shù)額罰款認(rèn)定的難題，從實(shí)踐操作的角度，確實(shí)簡(jiǎn)單易行，在法治建設(shè)發(fā)展的初期，特別是要強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)秩序建構(gòu)的管理目標(biāo)，這一做法有其一定的現(xiàn)實(shí)合理性。然而，在打造現(xiàn)代化高質(zhì)量法治政府，已經(jīng)成為十四五時(shí)期法治政府建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向，對(duì)政府治理的有效性、精細(xì)化、效能性、法治化提出了更高要求的當(dāng)下，治理手段更應(yīng)強(qiáng)調(diào)精細(xì)化，特別是近日國(guó)辦發(fā)布了《指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)失信懲戒行為如何按照法治要求進(jìn)行制度完善，也提出了新的要求。嚴(yán)重違法認(rèn)定如何更科學(xué)，邏輯上更自洽，如何更能體現(xiàn)行政執(zhí)法的“以人為本”“人文關(guān)懷”，如何能夠回應(yīng)失信懲戒納入法治軌道這一現(xiàn)實(shí)要求，亟需有效的制度回應(yīng)。期待相關(guān)部門能夠從實(shí)現(xiàn)聯(lián)合懲戒法治化目標(biāo)的角度，盡快出臺(tái)有關(guān)較大數(shù)額罰款的實(shí)體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以指導(dǎo)實(shí)踐，定分止?fàn)帯?/div>