學(xué)界首次提出構(gòu)建中國行政法法典

　　“構(gòu)建新六法體系，當(dāng)下就差行政法法典了?！敝袊姓▽W(xué)會名譽會長應(yīng)松年教授對《法制日報》記者說。

　　應(yīng)松年所說的新六法體系，即民法、民事訴訟法、刑法、刑事訴訟法、行政法、行政訴訟法。

　　“制定行政法總則的時機已經(jīng)成熟。我們有能力借鑒民法總則的立法技術(shù)，將我國行政法中共性的東西抽取出來，形成具有中國特色的行政法總則。在行政法總則的指引下進一步制定行政法的分則，最終形成一部體系完整的行政法法典?！睉?yīng)松年這一觀點引發(fā)了行政法學(xué)者的熱烈討論。

　　民法總則的啟示

　　民法總則的頒布，讓行政法學(xué)界泰斗應(yīng)松年教授的思緒飛到了上世紀(jì)80年代。他回憶，1986年10月，在全國人大法律委員會顧問陶希晉的倡導(dǎo)和組織下，經(jīng)批準(zhǔn)，由法工委領(lǐng)導(dǎo)的行政立法研究組正式成立。那時正好是民法通則頒行約半年之時。陶老提出，我們有了刑法、刑訴法、民法、民訴法，接著應(yīng)該制定行政法和行政訴訟法。行政立法研究組的任務(wù)就是研究和草擬行政法和行政訴訟法的“毛坯”，交法工委燒成磚塊。由于對目標(biāo)、性質(zhì)、內(nèi)容、范圍等都沒有清晰的把握，行政基本法的起草始終停留在討論階段。

　　民法總則的頒布和民法典的編纂行動，再次燃起了應(yīng)松年的激情：我們有沒有可能像編纂民法典那樣，采取“提取公因式”的辦法，將行政法律制度中具有普遍適用性和引領(lǐng)性的基本規(guī)范制定為一部“行政法總則”，然后，根據(jù)我國國情和法治特點，同樣形成行政法各分編？

　　應(yīng)松年這一提議受到學(xué)界重視。2017年12月28日，中國政法大學(xué)召開了“行政法總則與行政法法典化”學(xué)術(shù)研討會，來自全國高校和實務(wù)部門的行政法學(xué)者，展開了熱烈的討論。贊成者有之，反對者亦有之。

　　行政法典難度大

　　從全世界的范圍來看，還沒有哪個國家制定行政法總則或者行政法法典。長期以來，我國大部分行政法學(xué)者均認(rèn)為：制定行政法總則或者行政法法典“不可能實現(xiàn)”。

　　河海大學(xué)邢鴻飛教授提出，當(dāng)前我國行政法規(guī)的數(shù)量龐大，門類多樣，在龐雜的行政法規(guī)體系中凝練行政法總則所要求的共性，操作起來十分困難。

　　廣州大學(xué)楊解君教授認(rèn)為，制定行政法法典各項制度的理論基礎(chǔ)尚不扎實。例如：如何處理一般行政法與特別行政法之間的關(guān)系？行政法中的一般主體和特殊主體如何進行確認(rèn)？行為方式和種類如何分類？行政責(zé)任的承擔(dān)如何確定？西北政法大學(xué)王周戶教授也提出，制定行政法法典如果不做更加深入的研究，只是想簡單依靠民法總則的框架和當(dāng)前行政法上的基本規(guī)則是很難的。

　　法典化已成趨勢

　　全國人大常委會法工委副主任許安標(biāo)指出，從法律體系構(gòu)建和發(fā)展?fàn)顩r來看，我國很大程度繼受了大陸法系傳統(tǒng)，即注重法律體系化和法典化。其中最為典型的是當(dāng)前我國進行民法典編纂。從我國法律建設(shè)進程來看，體系化和法典化已經(jīng)成了當(dāng)前的發(fā)展趨勢，行政法總則與行政法法典化命題的提出，是推動我國行政法進一步向前發(fā)展的契機，對于推動我國法律的系統(tǒng)化科學(xué)化、提高立法質(zhì)量具有重大意義。

　　清華大學(xué)于安教授認(rèn)為，制定行政法總則，讓行政法中的共同性的、規(guī)律性的東西法典化、成文化能夠增強行政法的生命力；山東大學(xué)肖金明教授認(rèn)為，我國當(dāng)前制定行政法總則的條件和時機基本已成熟，制定行政法總則是國家治理能力現(xiàn)代化、國家治理體系化走向完善的內(nèi)在需求。

　　全球范圍的創(chuàng)新

　　應(yīng)松年認(rèn)為，全世界范圍內(nèi)制定行政法總則是極為罕見的，但這并不意味著我們國家不能有新的創(chuàng)造，中國的行政法學(xué)之路本身就是一條不斷開拓創(chuàng)新的道路。

　　談到創(chuàng)新之路，應(yīng)松年回顧，從世界范圍來看，我國制定的行政處罰法、行政許可法、行政強制法均屬于對行政法的創(chuàng)新；在行政糾紛解決方面，我國既沒有像德國、法國設(shè)立專門的行政法院，沒有像英美國家一樣由普通法院審理，而是在普通法之中設(shè)立了專門的行政庭；在國家賠償法中，西方國家專門指行政賠償，而中國的行政賠償和司法賠償是統(tǒng)一于一部國家賠償法中。這些立法例均屬于中國在行政法發(fā)展過程中的創(chuàng)新之舉。

　　應(yīng)松年強調(diào)，對于制定行政法總則這個命題，應(yīng)當(dāng)持開拓、創(chuàng)新的思維進行認(rèn)識和研究。

　　很多人認(rèn)為行政法調(diào)整的范圍太廣、對象事物變化太快，無法形成一部有效的行政法法典。對此，應(yīng)松年認(rèn)為，我國正在處于社會轉(zhuǎn)型時期，很多問題變化很快，但行政法的基本原則、價值理念、程序是應(yīng)當(dāng)共同遵守的，可以通過向民法總則學(xué)習(xí)，采取“提取公因式”的方法，對于行政法中存在的一些基本原則和規(guī)定，通過法律的形式確立下來，從而形成一部體系完整、內(nèi)容簡略的行政法總則。

　　立法時機已成熟

　　應(yīng)松年教授提出，在研究制定行政法總則的過程中，可以進一步學(xué)習(xí)民法總則立法技術(shù)和方法。

　　民法典的編纂分為兩步走，先制定民法總則，即把民法研究過程中的一些共性的抽出來，提出公因式，把這些公共因子組成一個民法總則；其次在民法總則統(tǒng)領(lǐng)之下，制定民法分則包括債權(quán)法、物權(quán)法、侵權(quán)法、家庭法等，最終完成民法典的編纂。

　　在上世紀(jì)80年代，對于行政法的認(rèn)識太過于粗淺，相關(guān)的行政法理論研究也十分滯后。經(jīng)歷過三十多年的行政法理論研究和實踐發(fā)展，我們已經(jīng)基本上對中國的行政法有了全面的認(rèn)識，對行政法中一些共性的、規(guī)律性的原則和規(guī)則有了更加全面的把握。因此我們有能力借鑒民法總則的立法技術(shù)，將我國行政法中共性的東西抽取出來，形成具有中國特色的行政法總則，在行政法總則的指引下進一步制定行政法的分則，最終形成一部體系完整的行政法法典。

　　策略性的選擇

　　中國政法大學(xué)劉莘教授認(rèn)為，相比民法和刑法，行政法具有獨特性，尤其是行政程序法方面。從制定行政法總則的操作層面上說，在行政程序法中寫入行政法總則的實體性內(nèi)容，要更加容易實現(xiàn)，這是一種策略性的選擇，如果要單獨重新制定行政法總則，則難度較大。

　　中國政法大學(xué)王萬華教授也認(rèn)為，法典化意義重大，尤其是對于法律的長久實施，從德國、法國、日本的行政程序法典來看，行政程序法只是一個載體，實際上行政程序法是程序法加行政實體法。因此，根據(jù)外國的經(jīng)驗來看，在行政程序法中加入實體法的內(nèi)容是可行的，也是有經(jīng)驗可以借鑒的。

　　中國政法大學(xué)劉飛教授認(rèn)為，制定行政法總則是近期可以實現(xiàn)的目標(biāo)，從國外的經(jīng)驗來看，荷蘭在一定程度的法典化可以為作為參考。同時，劉飛教授提出，對于行政法總則的認(rèn)識不應(yīng)該僅僅停留于行政程序法這個層面，行政程序法本身也是一種成文法，其中既包含著程序法，也包含著實體法，從成文化角度來看，兩者是統(tǒng)一的。對于劉飛教授的觀點，國家行政學(xué)院胡建淼教授表示贊同，并強調(diào)制定行政法總則是可能的。

　　何海大學(xué)邢鴻飛教授認(rèn)為，考慮到行政法總則的布局，如果先制定行政程序法再制定行政法總則會更加容易。

　　清華大學(xué)何海波教授考慮到制定行政法典的難度太大，同時結(jié)合美國法典的匯編經(jīng)驗提出：對于行政法總則和行政法法典可以進行分離，作為兩項并列的工作一同推進。

　　應(yīng)松年最后指出，制定行政法總則及行政法法典化這一歷史重任，并非不能也，而是不為也。目前，中國當(dāng)下已經(jīng)具備了制定行政法總則的條件，也存在著現(xiàn)實的社會需求。在制定方法和經(jīng)驗上，可以采取提取公因式的方式，對行政法基本的、重要的規(guī)則進行確立，最終形成行政法總則。（記者 萬學(xué)忠；通訊員 郭勝習(xí)）