外冷內熱 2016鹽業(yè)供電等領域反壟斷執(zhí)法案破零
來源:法制日報—法制網(wǎng)
相較于反壟斷調查大案頻出、處罰數(shù)額不斷創(chuàng)新高的2015年，2016年的中國反壟斷執(zhí)法，顯得過于平靜，然而這平靜中也蘊藏著洶涌的熱流。
2016年的反壟斷執(zhí)法案例呈現(xiàn)更多的“零突破”：國內醫(yī)療器械領域反壟斷第一案在12月產(chǎn)生；鹽業(yè)專營企業(yè)濫用市場支配地位反壟斷處罰第一案在內蒙古產(chǎn)生；供電公用企業(yè)濫用市場支配地位反壟斷調查第一案在江蘇產(chǎn)生。
而隨著公平競爭審查制度的建立，地方政府的行政壟斷案例“零”的突破數(shù)目在增加，繼河北、山東、云南、安徽、四川、浙江之后，2016年年末，陜西、湖北、遼寧四個省，也公布了各自的首個行政壟斷執(zhí)法案例。
公平競爭審查制度破冰
若問2016年反壟斷最具標桿意義的事件，當屬公平競爭審查意見的出臺。
6月14日，國務院發(fā)布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》），要求建立公平競爭審查制度，以規(guī)范政府有關行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法。
對于《意見》的出臺，業(yè)內給予了高度評價，認為公平競爭審查制度的建立，是全面構建國家競爭政策體系的關鍵之舉，也是規(guī)制行政性壟斷的破冰之舉。
《意見》明確提出，政策制定機關在政策制定過程中，都要進行公平競爭審查。市場準入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質標準等涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，都要納入審查范圍。
知名反壟斷法學專家、中國政法大學副校長時建中教授認為，行政壟斷一直是反壟斷執(zhí)法中的難點?！兑庖姟穼π姓詨艛嗟姆婪督⒘擞行У囊?guī)制路徑，它不僅將規(guī)制行政性壟斷置于全面規(guī)制政府經(jīng)濟權力運行的整體目標之下，而且還將把政府經(jīng)濟權力的運行全面納入競爭政策框架的制度建設。這是從根本上解決政府與市場關系的治本之策。
國務院《意見》出臺沒多久，8月初，國家發(fā)改委在各部委中率先出臺 “做好公平競爭審查工作相關事宜通知”，明確要求，未經(jīng)過公平競爭審查的文件辦件，從電腦系統(tǒng)上就上傳不到上級領導，進入不了審批程序。 隨后，工信部、商務部和住建部也分別在其系統(tǒng)內部發(fā)布了各自的公平競爭審查制度落實意見。
地方在貫徹落實公平競爭審查意見方面也不甘落后。8月28日，江蘇省出臺《江蘇省公平競爭審查制度實施意見》，成為第一個響應國務院《意見》的省級政府。隨后北京、湖北、陜西等地方陸續(xù)出臺。據(jù)發(fā)改委最新披露的數(shù)據(jù)顯示，目前全國已經(jīng)有12個省份出臺了相關的公平競爭審查制度落實意見。
民生案件成為執(zhí)法重點
記者在梳理國家發(fā)改委、國家工商總局披露的查處案例發(fā)現(xiàn)，關注民生是2016年反壟斷執(zhí)法的主打色，貫徹一年始終。
首先看今年藥品第一案。1月28日，國家發(fā)改委對重慶青陽、重慶大同、江蘇世貿(mào)天階、上海信誼聯(lián)合、商丘華杰等五家公司操縱價格、達成并實施別嘌醇片壟斷協(xié)議案，依法作出合計罰款399.54萬元的處罰決定。別嘌醇片是治療因尿酸過高引起的高尿酸血癥、痛風的常用藥物，屬于國家基本醫(yī)療保險藥品目錄中的甲類藥品，被列入國家基本藥物目錄和國家低價藥目錄，價格低廉，在臨床上廣泛使用，是老百姓常用的“救命藥”。
被稱為我國首個醫(yī)療器械價格壟斷案件也在2016年年末，被國家發(fā)改委“踢破”。12月8日，發(fā)改委對外公布，依法對美敦力（上海）管理有限公司與其交易相對人達成并實施心臟血管、恢復性療法和糖尿病業(yè)務領域醫(yī)療器械產(chǎn)品價格壟斷協(xié)議的行為，作出行政處罰決定，罰款1.185億元。
國家發(fā)改委反壟斷局相關負責人表示，該案是發(fā)改委查處的醫(yī)療器械領域的第一個壟斷案件。近年來，執(zhí)法機構高度關注醫(yī)療衛(wèi)生領域的市場競爭秩序，對壟斷、限制競爭、價格虛高等問題進行深入調研。美敦力案件的查處進一步維護我國醫(yī)療器械市場的公平競爭秩序，使心血管、糖尿病等領域患者受益。
對于天然氣、自來水等公用企業(yè)存在的濫用市場支配地位的價格壟斷行為，國家發(fā)改委、國家工商總局等部門始終保持高壓態(tài)勢，嚴厲打擊。
7月初，在國家發(fā)展改革委指導下，湖北省物價局對中石油昆侖燃氣有限公司咸寧分公司、仙桃中石油昆侖燃氣有限公司、大冶華潤燃氣有限公司、江夏華潤燃氣有限公司、石首市天然氣有限公司等5家天然氣公司濫用市場支配地位，以不公平高價銷售商品的價格壟斷行為進行處罰，共計罰款295.5萬元。
11月28日，經(jīng)國家工商總局授權，江蘇省工商行政管理局對宿遷市銀控自來水有限公司，在住宅小區(qū)給水安裝工程中指定交易相對人的違法行為，作出處罰決定，責令自來水公司立即停止違法行為，并處沒收違法所得及罰款共計約550萬元。
在接近2016年年末之時，反壟斷執(zhí)法終于曝出一件大案。在長達四年多的調查之后，在中國大陸液體食品紙基無菌包裝的擁有絕對市場支配地位的利樂案件有了結果。11月16日，國家工商總局對外公布處罰決定書，對利樂集團有關企業(yè)濫用市場支配地位案件依法作出行政處罰，處罰款近6.7億元。
鹽業(yè)供電領域案件“破零”
2016年8月19日，江蘇省工商局對海安縣供電公司濫用市場支配地位，向用電商戶征收預付款累計1.99億元的行為進行了調查，并勒令整改。雖然此案最后的執(zhí)法結果既沒有罰款也無沒收違法所得，僅僅是勒令供電公司改正錯誤。但是該案是供電公用企業(yè)行業(yè)在反壟斷法生效八年多來，第一個公開披露的受到反壟斷執(zhí)法調查案例，意義重大不言而喻。
對此，知名反壟斷法專家、北京大學法學院教授盛杰民教授指出，供水、供氣、供電等公用企業(yè)，因其獨特的市場經(jīng)濟地位以及所提供產(chǎn)品的不可替代性，形成了市場支配地位，容易產(chǎn)生市場壟斷行為。我國以往對于上述公用企業(yè)濫用支配地位限制競爭的行為，常常以民事訴訟、司法判決的方式來解決，而缺乏行政執(zhí)法救濟手段。該案是我國公開披露的第一例運用反壟斷執(zhí)法調查手段、對于供電企業(yè)濫用市場支配地位進行糾正的案例。
2016年內蒙古工商行政管理局將反壟斷執(zhí)法矛頭指向鹽業(yè)專營企業(yè)，對赤峰市鹽業(yè)公司濫用市場支配地位，在臨近省份地區(qū)銷售低價鹽打擊其他競爭對手。對此，工商行政管理局做出了沒收違法所得及罰款共計近三百萬元的處罰決定。該案也是我國鹽業(yè)專營領域首次受到反壟斷處罰的第一案。
國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員、國家工商總局市場監(jiān)管專家委員會委員、上海交通大學法學院教授王先林分析，該案是鹽業(yè)領域反壟斷行政處罰的首例案件，鹽業(yè)領域較為特殊，實行專營專賣，行政管理特色更為明顯。目前我國主要在兩個領域實行專營或專賣制度，包括煙草和食鹽。但是，專營行業(yè)并非《反壟斷法》適用的法外之地，而是反壟斷執(zhí)法部門重點監(jiān)管的對象。該案的查處也警示專營領域企業(yè)更應該重視反壟斷合規(guī)審查，應建立起反壟斷專項咨詢顧問制度。
行政壟斷地方案例增加
一直備受各方關注的行政壟斷執(zhí)法，2016年的表現(xiàn)較去年稍顯遜色。在沉寂了快一年之后，國家發(fā)改委在年末之時，一口氣公布了上海、深圳、北京以及配電設施建設市場等四個行政壟斷案例。此外陜西省近日也公布了陜西省物價局依法查處榆林市環(huán)境保護局行政壟斷案，這使得我國行政壟斷案例在地方各省零突破的數(shù)目在增加到12個。
此外，加上發(fā)改委在2014年和2015年公布的所查處行政壟斷案件7起，包括河北省交通廳、山東省交通廳、云南省通信管理局、安徽省蚌埠市衛(wèi)計委、四川省衛(wèi)計委、浙江省衛(wèi)計委和甘肅省交通廳等政府部門實施的地方保護、指定交易、強制交易、制定含有排除和限制競爭內容的規(guī)定等違反反壟斷法的行為進行了依法糾正。截至目前自反壟斷法實施以來，地方一共產(chǎn)生了12個行政壟斷執(zhí)法案例。
國務院反壟斷委員會專家咨詢組副組長，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學教授黃勇認為，相比而言，行政壟斷比市場壟斷的潛在危害性更大，對市場經(jīng)濟的破壞性也更大，更需要防范和打擊。行政壟斷破壞了市場競爭規(guī)則，導致行業(yè)發(fā)展停滯不前、市場創(chuàng)新乏力。對不合理不合法的行政壟斷行為堅決說不，將迫使各地政府部門收斂權力，不再隨意插手干預市場，而是轉變身份，做市場秩序的監(jiān)管者和裁判，讓市場競爭走向正?；?。
期待公平審查制度落地
如果說什么是2016年反壟斷執(zhí)法最大的遺憾，那就是具有里程碑意義的公平競爭審查意見出臺后，卻始終沒有相關的實際案例產(chǎn)生。甚至有觀點質疑《意見》是“花瓶”，更多具有象征意義，實際當中要對政府部門行政決策、文件規(guī)章出臺能起到多大約束力度？
黃勇教授坦言，從6月份就出臺了國務院公平競爭審查《意見》，而今距離2016年結束還有不到半個月的時間，這不短不長的半年時間里，居然看不到一個部委機關或者是地方政府部門，在出臺自己的政策文件或行政規(guī)章時，運用《意見》所明確的范圍，對其進行公平競爭審查。也就說，迄今為止還沒有首例公平競爭審查案例產(chǎn)生，這不能不說是2016年我國反壟斷工作的一個遺憾。2017年是公平競爭審查制度落實的關鍵一年，他期待，首例公平競爭審查案例能很快到來。
代理過我國首例行政壟斷訴訟案件的魏士廩律師直言，2016年行政壟斷案件沒有顯示出2015年的執(zhí)法銳氣，執(zhí)法機構主要精力基本上轉向了公平競爭審查制度的建設和在各省的制度落實上。然而公平競爭審查制度要建立，要很好地落實，但僅靠會議、宣傳不能解決問題。目前的公平競爭審查制度缺少法律所應具有的最基本的生命力“路徑”即來自“外部的力量”，也缺乏真正的責任條款。缺少外部的制衡性監(jiān)督，任何僅有內部監(jiān)督和審查的設計都最終可能會淪落為“花瓶”或某種“工具”。真正的執(zhí)法案例是最好的普法宣傳，公平競爭審查制度真正的生命力體現(xiàn)還是要體現(xiàn)在具體的案件上。
為此。魏士廩在12月22日，就近日出臺的《北京市于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的實施意見》，向北京市交通委提出政府信息公開申請，公開上述意見是否經(jīng)過公平競爭審查程序，已經(jīng)公開審查結果。
