環(huán)保稅法草案引熱議 應(yīng)從治理成本確定稅額水平
來源:法制日報—法制網(wǎng) 萬靜
法制網(wǎng)8月30日訊 環(huán)境保護(hù)稅法草案29日提請全國人大常委會首次審議，草案提出在我國開征環(huán)境保護(hù)稅。我國現(xiàn)行的18個稅種有望增加到19個。此次環(huán)保稅草案諸多亮點(diǎn)規(guī)定，吸引了各方的關(guān)注。比如排污費(fèi)“稅負(fù)平移”到環(huán)保稅，環(huán)保稅的征收對象跟現(xiàn)行排污費(fèi)相銜接，征收對象為大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲。草案設(shè)定的征稅標(biāo)準(zhǔn)雖然以現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為稅額下限，不過賦予了地方制定浮動稅率的權(quán)限。草案還規(guī)定了5項(xiàng)免稅情形，其中包括對機(jī)動車、船舶和航空器等流動污染源排放的應(yīng)稅污染物免稅。
為了更好地理解和解讀此次環(huán)境保護(hù)稅草案的規(guī)定和立法精神，今天，本報記者圍繞其中的關(guān)鍵熱點(diǎn)問題采訪了業(yè)內(nèi)知名的法律專家。
碳稅 是否應(yīng)該入法？
此次不納入并不代表以后不會征收
記者注意到，此次草案規(guī)定了5項(xiàng)免稅情形，其中包括對機(jī)動車、船舶和航空器等流動污染源排放的應(yīng)稅污染物免稅。對此，財政部相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋為，考慮到現(xiàn)行稅制中已有車船稅、消費(fèi)稅、車輛購置稅等稅種，對機(jī)動車的生產(chǎn)和使用進(jìn)行調(diào)節(jié)，其中車船稅和消費(fèi)稅按排量征稅，在當(dāng)前推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅的大環(huán)境下，不宜再進(jìn)一步增加使用成本。
那么對于在業(yè)內(nèi)一直存在較大爭議的是否征收碳稅的問題，法律專家又是如何看待呢？中國財稅法學(xué)研究會副會長、中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文教授解釋道，環(huán)境保護(hù)稅曾經(jīng)在征求意見稿起草過程中擬把二氧化碳作為一個稅目納入征收范圍，但由于種種原因，沒有最終寫進(jìn)此次草案當(dāng)中。這次沒有納入但并不代表以后不征，征稅范圍應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況循序漸進(jìn)。這其中原因除了考慮稅負(fù)外，二氧化碳排放的環(huán)境污染程度相對較小，主要是對氣候變化的影響，容易產(chǎn)生溫室效應(yīng)。這次征稅范圍主要限于排污對環(huán)境造成的直接污染。另外，國際上氣候變化的應(yīng)對并沒有達(dá)成統(tǒng)一共識。發(fā)達(dá)國家在減少二氧化碳排放方面承擔(dān)地較少，這種情況下，我國率先開征碳稅，可能會對我們經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不利。氣候變化更是外溢性的，全球公共產(chǎn)品，別的國家如果不限制我國即使限制，效果也不會理想?，F(xiàn)在全球沒有整體方案，并且其他國家開征碳稅的也很少。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授胡天龍則提出在我國開征碳稅的必要性。開征碳稅減排的目的和范圍更為明確，實(shí)際征收效果也更優(yōu)。開征碳稅可以甄姬設(shè)立針對碳排放征收的稅種，增強(qiáng)稅收對二氧化碳減排的調(diào)控力度。而且碳稅的開征還可以優(yōu)化環(huán)保稅的稅制結(jié)構(gòu)，減少其他扭曲性稅收，實(shí)現(xiàn)整個稅制結(jié)構(gòu)的完善。但碳稅開征不可操之過急，需要在充分把握的基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)。
稅率是否合適？
應(yīng)從實(shí)際治理成本來確定稅額水平
稅率是稅收征收的核心要素，關(guān)系到環(huán)保稅的稅負(fù)水平和調(diào)節(jié)力度。從目前草案公布的情況看，基本上時平移了現(xiàn)行排污收費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)。
對此施正文教授認(rèn)為，此舉無疑是基于穩(wěn)定稅負(fù)的考慮。但從對污染治理的效果來看，應(yīng)該國家污染物的實(shí)際治理成本來確定稅額水平；應(yīng)當(dāng)區(qū)別達(dá)標(biāo)排放和超標(biāo)排放，設(shè)計差別稅額，以激勵企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)工藝和進(jìn)行末端治理，但也要兼顧企業(yè)的負(fù)擔(dān)能力。所以應(yīng)該綜合考慮這些因素，對各稅目的稅額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)測算，不能完全拘泥于現(xiàn)行排污費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，以使稅額水平更加科學(xué)、合理、可行和有效。而且對于超標(biāo)排放適用較高的稅額，其累進(jìn)方式應(yīng)當(dāng)采用超額累進(jìn)稅率，以消除全額累進(jìn)稅率在污染物排放量臨近級距點(diǎn)時出現(xiàn)的稅負(fù)不合理問題。
中國財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文認(rèn)為，既然已經(jīng)明確環(huán)保稅的目的是保護(hù)環(huán)境，那么稅率的設(shè)定就應(yīng)該加大企業(yè)污染環(huán)境的成本，使環(huán)保稅真正發(fā)揮功能“.他建議稅率的設(shè)置應(yīng)在現(xiàn)行排污收費(fèi)基礎(chǔ)上適當(dāng)提高，促進(jìn)重污染企業(yè)轉(zhuǎn)型，倒逼企業(yè)技術(shù)改革與創(chuàng)新，由此，鋼鐵、煤炭等企業(yè)會受到較大的影響。 環(huán)保稅的稅率應(yīng)實(shí)行差別化對待，比如對一些綠色低碳企業(yè)和積極研發(fā)節(jié)能減排、進(jìn)行技術(shù)升級改造的企業(yè)要給予一定的稅收優(yōu)惠；對那些排放超標(biāo)的企業(yè)則適用較高的稅率，讓環(huán)保稅真正起到懲惡揚(yáng)善的作用。
征管配合責(zé)任是否可行？
應(yīng)明晰稅務(wù)環(huán)保部門各自法律責(zé)任
環(huán)保稅是十分專業(yè)的稅種，環(huán)保部門在排污費(fèi)方面有長期征管經(jīng)驗(yàn)，在污染排放檢測和標(biāo)準(zhǔn)核定方面具備技術(shù)優(yōu)勢。因此，征求意見稿中，采取了”企業(yè)申報、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享“的征管模式。這一創(chuàng)新模式受到專家的關(guān)注。
劉劍文認(rèn)為，環(huán)保稅法在制定時必須注重協(xié)調(diào)征管責(zé)任，明晰管理各方法律責(zé)任是環(huán)保稅法順利得到貫徹落實(shí)的關(guān)鍵。在稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保部門協(xié)同合作的征管模式下，要解決的關(guān)鍵問題是明確各部門應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。特別是出現(xiàn)納稅爭議時，納稅人該向哪個部門尋求有效的法律救濟(jì)，以及稅務(wù)機(jī)關(guān)與環(huán)保部門分別應(yīng)承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任，是急需明確的關(guān)鍵。
國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長李萬甫，就環(huán)境保護(hù)稅法的征求意見稿向國務(wù)院法制辦提出了修改建議。他認(rèn)為，環(huán)保稅涉及稅務(wù)、環(huán)保部門協(xié)作事項(xiàng)較多，環(huán)保稅法在征管層面的規(guī)定應(yīng)按照稅收征管法辦理，對稅收征管法沒有規(guī)定的內(nèi)容，可以在此明確。同時，稅務(wù)、環(huán)保部門協(xié)作屬于國務(wù)院行政管理事項(xiàng)，不宜在法律中具體明確規(guī)定，更適合由國務(wù)院在制定實(shí)施條例時給予規(guī)范和確定。
此外，李萬甫還建議盡快出臺環(huán)保稅法相關(guān)的配套實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤l例。比如，環(huán)保稅的征收涉及環(huán)保主管部門與稅務(wù)機(jī)關(guān)兩個部門，彼此之間并沒有制約機(jī)制也無相互監(jiān)督機(jī)制。僅僅是環(huán)保主管部門端什么菜稅務(wù)機(jī)關(guān)照單全收，環(huán)保主管部門是否涉嫌少報、瞞報甚至錯報污染監(jiān)測信息導(dǎo)致稅收額度有誤，稅務(wù)機(jī)關(guān)則失去質(zhì)疑的話語權(quán)。若納稅人對于稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的額度提出疑問，稅務(wù)機(jī)關(guān)也會因難以作出專業(yè)性的回答而導(dǎo)致工作陷入困境。同樣環(huán)保部門也無法定權(quán)力監(jiān)督稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收是否合法合規(guī)，稅務(wù)征收是否少征或錯征，環(huán)保部門也無從知曉。協(xié)調(diào)不好，就會出現(xiàn)扯皮，導(dǎo)致稅收工作陷入尷尬境地。
減免稅規(guī)定是否合適？
應(yīng)該授權(quán)地方人大來行使更合適
草案中授權(quán)省級人民政府可以在《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，上浮應(yīng)稅污染物的適用稅額，報同級人大常委會決定，并報全國人大常委會和國務(wù)院備案。
施正文認(rèn)為，環(huán)保稅法是中央提出稅收法定原則之后將出臺的第一部稅法，應(yīng)該堅持稅收法定原則。但是環(huán)保問題又具有較強(qiáng)的地方性，因此在堅持稅收法定原則前提下，通過授權(quán)立法賦予地方適當(dāng)權(quán)限，即只能有限授權(quán)，不能空白授權(quán)。而且應(yīng)當(dāng)由地方人大而不是地方政府來行使地方稅收立法權(quán)。
