司法解釋易成“二次立法” 法規(guī)糾錯(cuò)剛性不強(qiáng)

　　2015年10月28日，沈陽市民鐵女士來到沈河區(qū)山東廟街道“110家暴投訴中心”求助。今年3月1日，反家庭暴力法將正式實(shí)施。

　　去年十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》。修改后的立法法，一個(gè)亮點(diǎn)就是強(qiáng)化對(duì)法規(guī)、司法解釋的備案審查。

　　據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室副主任田燕苗介紹，自去年3月至年底，共收到來自公民、組織的審查建議200多件，相當(dāng)于過去10年審查建議總量的1/5。

　　去年審查建議量是過去10年的1/5

　　近年來，各界對(duì)加強(qiáng)法規(guī)備案審查、規(guī)范監(jiān)督司法解釋的呼吁聲不斷，不少法律界人士提出，司法解釋雖通常被認(rèn)為不是立法行為，但因其關(guān)系到法律法規(guī)的具體適用，如不加以規(guī)范監(jiān)督，容易成為“二次立法”。

　　對(duì)此，修改后的立法法增加主動(dòng)審查機(jī)制，規(guī)定全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查；并對(duì)司法解釋作了約束性規(guī)定，要求司法解釋應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文、必須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查等。

　　田燕苗表示，新立法法實(shí)施一年來，公民、組織的審查建議數(shù)量上漲明顯，去年共收到200多件審查建議，而2004年至2014年10年間，收到的審查建議的數(shù)量不過1000多件。

　　難保主動(dòng)審查每件地方性法規(guī)

　　據(jù)其介紹，目前，法規(guī)備案審查室基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)每年新制定并報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案的行政法規(guī)、司法解釋，逐件進(jìn)行主動(dòng)審查。去年，主動(dòng)審查了行政法規(guī)7件、司法解釋24件。

　　至于地方性法規(guī)，每年報(bào)備案的數(shù)量達(dá)數(shù)百件，“我們很難做到每一件都主動(dòng)審查，所以是采取被動(dòng)審查和有重點(diǎn)地主動(dòng)審查方式”。

　　田燕苗稱，對(duì)于去年收到的200多件審查建議，“我們逐一進(jìn)行了審查研究，對(duì)個(gè)別存在問題的，通過與制定機(jī)關(guān)溝通，督促他們盡快修改完善進(jìn)行妥善處理”。而對(duì)于在審查研究中發(fā)現(xiàn)問題的，我們現(xiàn)在都是先請(qǐng)制定機(jī)關(guān)說明情況。

　　她強(qiáng)調(diào)，目前，規(guī)范性文件備案審查的難點(diǎn)在于，“糾錯(cuò)機(jī)制剛性還不是很強(qiáng)，有時(shí)糾錯(cuò)過程拖得很長(zhǎng)。這方面有程序方面不完備的問題。當(dāng)然，對(duì)于應(yīng)當(dāng)撤銷的，我們也要依法撤銷”。

　　審查結(jié)果暫未向社會(huì)公開

　　新立法法規(guī)定：“全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將審查、研究情況，向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開。”

　　那么，哪些規(guī)范性文件、地方性法規(guī)，經(jīng)過備案審查后被查出問題？對(duì)此，田燕苗稱，目前，向提出審查建議的公民和組織反饋研究情況或研究結(jié)果，已經(jīng)常態(tài)化。至于條款的后半部分“可以向社會(huì)公開”，暫未實(shí)行。

　　田燕苗說：“我們也在研究，在適當(dāng)時(shí)，采取更多的形式，將備案審查工作，特別是審查研究處理情況向社會(huì)公開”。

　　■ 分析

　　利益博弈成制約立法推進(jìn)主因

　　日前，在全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳新聞局組織的關(guān)于立法工作的集體采訪中，全國(guó)人大常委會(huì)法工委研究室主任梁鷹表示，當(dāng)前，立法工作處在前所未有的大變革年代，立法的任務(wù)、壓力、難度、要求都是前所未有的。他總結(jié)說，去年，立法工作呈現(xiàn)任務(wù)越來越重、要求越來越高、難度越來越大、節(jié)奏越來越快等四個(gè)特點(diǎn)。

　　“任務(wù)越來越重，去年感覺尤其明顯”，梁鷹說，近兩三年來各方面立法訴求呈井噴態(tài)勢(shì)，“因?yàn)榱?xí)總書記、黨中央明確提出凡重大改革要于法有據(jù)。各方面的重大改革方案無一例外都希望先拿到全國(guó)人大常委會(huì)的試點(diǎn)授權(quán)，或者希望全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)某一部法律某一個(gè)條款先修改再推進(jìn)改革，每一個(gè)重大改革方案的研究推進(jìn)過程就是提出立法訴求并加以落實(shí)的過程。這種立法的需求越來越大，客觀上使得立法的任務(wù)就越來越重”。

　　他認(rèn)為，改革就是變法，改革就是要打破、調(diào)整、改變甚至顛覆現(xiàn)行的做法、體制機(jī)制和制度，“全面深化改革就意味著全面變法，修改、完善法律的任務(wù)就越來越重”。

　　梁鷹強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在的立法和過去不同，不管是立新法還是修舊法，亦或做授權(quán)決定，“有一條就是一定要解決問題，要瞄準(zhǔn)靶心立法?！彼硎?，目前不是有沒有法的問題，而是是否達(dá)到了精準(zhǔn)立法的要求。

　　在十八屆四中全會(huì)上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)推進(jìn)科學(xué)立法，“要明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上，有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化”。

　　“不管承認(rèn)不承認(rèn)，立法正在變成一種利益博弈”，梁鷹表示，立法難度越來越大，部門利益、地方保護(hù)、各種既得利益群體，幾種利益交織在一起成為制約立法推進(jìn)的重大因素。涉及國(guó)計(jì)民生和老百姓切身利益的，都有利益博弈。

　　他舉例說，刑法修正案（九）規(guī)定對(duì)于考試作弊的，要處以刑罰，“整個(gè)考試的代考作弊利益鏈條有很多環(huán)節(jié)，立法就是要向利益集團(tuán)開炮”。

　　據(jù)其介紹，去年，中央政治局常委會(huì)多次聽取立法工作匯報(bào)，“包括一些立法當(dāng)中某一個(gè)制度調(diào)整的問題，總書記親自主持會(huì)議、聽取匯報(bào)、作出決策”。

　　■ 揭秘

　　起草反家暴法曾調(diào)研女子監(jiān)獄

　　3月1日，反家庭暴力法將正式實(shí)施。

　　日前，全國(guó)人大常委會(huì)法工委社會(huì)法室副主任陳佳林表示，起草反家庭暴力法過程中，曾到南京女子監(jiān)獄調(diào)研，并得到啟示，明確了制定反家暴法的最重要目的是什么。

　　“為什么去監(jiān)獄調(diào)研？因?yàn)榧彝ケ┝σl(fā)的以暴制暴的女性犯罪在我國(guó)還是有一定比例的”，陳佳林說，在南京女子監(jiān)獄，見到了一個(gè)40多歲、來自蘇北農(nóng)村的女犯人，外表看起來傳統(tǒng)、內(nèi)斂、善良，而且不善言談?？墒牵褪沁@樣一個(gè)農(nóng)村婦女，由于過失殺人罪被判6年徒刑。

　　這名農(nóng)村婦女殺死的是自己的丈夫。結(jié)婚后，丈夫經(jīng)常打她，有一次丈夫喝多了，拿一個(gè)棒子打她。她一氣之下反抗，結(jié)果一棒子把她丈夫打死了。

　　“我們問她，你受那么多年家庭暴力為什么沒想過離婚，她說想過，但是在農(nóng)村太難了，因?yàn)樗兴膫€(gè)孩子。離婚以后孩子怎么辦？她又沒有生活來源。”陳佳林說，“我們又問她，她有沒有找過有關(guān)單位求助？她說曾經(jīng)找過村里的人，村里的人勸勸架也就那么回事了，大家認(rèn)為打老婆不是什么大事”。

　　陳佳林表示，從上述案例得到的第一個(gè)啟示就是，制定反家暴法的最重要目的應(yīng)該是通過各種預(yù)防措施，如公安機(jī)關(guān)的告誡書、向人民法院申請(qǐng)人身安全保護(hù)令等等，制止家庭暴力的發(fā)生或者防止家庭暴力的升級(jí)。反家庭暴力法的重心不是對(duì)家庭暴力的懲處，而是對(duì)家庭暴力的預(yù)防。

　　陳佳林稱，通過上述案例還得到了第二個(gè)啟示，在反家庭暴力中要特別重視對(duì)未成年人保護(hù)的力度。

　　“她的老公為什么打她？因?yàn)樗瞎蜕L(zhǎng)在一個(gè)家庭暴力的家庭，從小他的父母就打他，所以他認(rèn)為打老婆不是什么壞事?？茖W(xué)研究也發(fā)現(xiàn)，家庭暴力是代際傳遞的”，陳佳林說，因此，在反家庭暴力法中增加了很多對(duì)于未成年人保護(hù)的規(guī)定，比如強(qiáng)制報(bào)告制度，“你打成年人公權(quán)力可能不介入，但是如果你打的是孩子，學(xué)校老師、醫(yī)生發(fā)現(xiàn)以后要向公安機(jī)關(guān)報(bào)告，而且是強(qiáng)制報(bào)告，不報(bào)告要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”。