專家：“國企分類”改革大局已定 混改焦點(diǎn)在經(jīng)營權(quán)

　　上周，新華社下屬媒體報(bào)道，國企改革頂層設(shè)計(jì)方案已進(jìn)入正式出臺(tái)前的倒計(jì)時(shí)，目前國務(wù)院已正式通過，有望在近期推出。昨日又有消息稱，中國計(jì)劃本月公布國有企業(yè)改革框架方案。

　　2013年11月，十八屆三中全會(huì)召開，新一輪國企改革大幕正式揭開。會(huì)議提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管等目標(biāo)。如今近兩年時(shí)間過去，新一輪國企改革中央層面的頂層設(shè)計(jì)方案還沒有正式出臺(tái)。目前多省市出臺(tái)相應(yīng)的改革文件。近期習(xí)近平總書記考察吉林時(shí)力挺國企改革，國企改革頂層設(shè)計(jì)方案出臺(tái)的呼聲日高。

　　國資問題研究專家、中國企業(yè)研究院首席研究員李錦近日接受了新京報(bào)專訪。他認(rèn)為，國企改革頂層設(shè)計(jì)必須要以分類作為基礎(chǔ)。混合所有制改革的焦點(diǎn)是經(jīng)營權(quán)的放開，而不是所有權(quán)的問題。

　　分類是國企改革的基礎(chǔ)

　　新京報(bào)：今年以來，國企改革總方案將要出臺(tái)的傳聞不絕于耳，也就是大家說的頂層設(shè)計(jì)，近期也有新一波動(dòng)向。你預(yù)計(jì)頂層設(shè)計(jì)何時(shí)出臺(tái)？

　　李錦：何時(shí)出臺(tái)要看客觀條件具備，主觀上的需要，擇機(jī)出臺(tái)。現(xiàn)在國企形勢(shì)向好，改革方案出臺(tái)條件具備。

　　新京報(bào)：你期待的頂層設(shè)計(jì)方案是什么樣的？

　　李錦：因?yàn)楦母锷婕安煌瑢用娴母黝惷?，?shí)質(zhì)是權(quán)利和資源的調(diào)整與重新配置，從某種程度上意味著是一次洗牌。所以頂層設(shè)計(jì)非常重要，需要總攬全局，統(tǒng)籌兼顧。

　　總方案是管指導(dǎo)思想、目標(biāo)、方向、道路與原則的。而分類改革是一切改革的基礎(chǔ)與前提。這次國企改革頂層設(shè)計(jì)方案將有國有企業(yè)分類改革的內(nèi)容，這將是一大創(chuàng)新與突破。

　　新京報(bào)：為什么認(rèn)為分類是改革中特別重要的部分？

　　李錦：分類的問題牽涉到五大方面，一個(gè)體制問題，一個(gè)結(jié)構(gòu)布局及重組問題，還有分類改革、分類監(jiān)管、分類考核和薪酬制定。這是國企改革的基礎(chǔ)性問題。如果房子不畫好圖紙、地基不打好，上面大樓就會(huì)出問題。

　　哪些該壟斷，哪些不該壟斷，哪些側(cè)重經(jīng)濟(jì)效益，哪些側(cè)重社會(huì)效益，不分開，可能是一筆糊涂賬。這些年，國企一直面臨“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求沖突。一方面，要通過盈利性來保證自己不斷發(fā)展壯大，另一方面，又要服務(wù)公共目標(biāo)，常要干些不盈利的事。二元結(jié)構(gòu)與兩難境地相伴相生。

　　正是由于國有企業(yè)使命矛盾的存在，才引起了這些年國有企業(yè)行為出現(xiàn)偏差，一方面在傳統(tǒng)制造業(yè)中過量的國有資本不斷制造新的過剩產(chǎn)能；另一方面，在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈、改善民生、國家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要領(lǐng)域中，國有資本的作用沒有充分發(fā)揮。

　　從國企領(lǐng)導(dǎo)人管理制度看，國企領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)承擔(dān)“企業(yè)家”和“黨政官員”的雙重角色，同時(shí)還可以規(guī)避兩種角色的風(fēng)險(xiǎn)，這種既“當(dāng)官”又“掙錢”的角色混淆是極大的不公平，社會(huì)負(fù)效應(yīng)突出。從這個(gè)角度看分類改革也非常迫切。

　　這一輪國企改革的重大突破，就是分類改革。因?yàn)檫@是整個(gè)改革的基礎(chǔ)與前提問題。李克強(qiáng)總理的2015年兩會(huì)報(bào)告，已經(jīng)把國企分類改革列為國企改革七項(xiàng)任務(wù)的第一位，這是歷史上的第一次，可見大局已定。國企分類改革的文件，已作為單項(xiàng)文件列出。

　　新京報(bào)：具體應(yīng)該怎樣分類，分類之后會(huì)有哪些變化？

　　李錦：針對(duì)不同類型的國企，公司治理結(jié)構(gòu)會(huì)有所區(qū)別。例如，對(duì)于公益保障型國企的人員，可以參照公務(wù)員進(jìn)行管理，公司不一定再去搞股份制改革，更不應(yīng)該以上市為目的。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)型國企，其利潤考核、用人分配和薪酬體制，都應(yīng)該按照市場(chǎng)化的標(biāo)準(zhǔn)要求。

　　分類的完成，將為全面深化改革完成一個(gè)“奠基禮”。當(dāng)然，劃分國企類型是一件十分復(fù)雜的事，同樣一個(gè)企業(yè)，要牽涉到主業(yè)與多業(yè)，同一個(gè)鏈條會(huì)牽涉到放開程度深淺，需要深入研究，不可一蹴而就，最后必然是“一企一策”。例如，中儲(chǔ)棉、中儲(chǔ)糧歸為保障型國企，對(duì)其考核首先要看是否完成了國家糧食與棉花的儲(chǔ)備任務(wù)。而中糧可以歸為競(jìng)爭(zhēng)型國企，對(duì)其考核要按照市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。那么處于交界處的一些企業(yè)如何拆分與移交，這肯定是一個(gè)復(fù)雜的過程。

　　混改焦點(diǎn)應(yīng)該是經(jīng)營權(quán)

　　新京報(bào)：目前，國有企業(yè)對(duì)于改革，持什么態(tài)度？

　　李錦：整體上看是充滿期待，一邊嘗試，一邊等待。

　　有兩類情況對(duì)于改革迫不及待，一類是虧損的企業(yè)，希望通過改革打開新路子，不排除當(dāng)成最后一根救命稻草的。一類是地方政府，債務(wù)負(fù)擔(dān)重，房地產(chǎn)已經(jīng)無法支撐地方財(cái)政，對(duì)于企業(yè)改革充滿期待。而業(yè)績(jī)、待遇比較好的企業(yè)，自身改革的動(dòng)力就沒有那么強(qiáng)了。

　　新京報(bào)：去年夏天，國資委公布了第一批試點(diǎn)央企和四項(xiàng)試點(diǎn)內(nèi)容。試點(diǎn)與頂層設(shè)計(jì)是什么關(guān)系？

　　李錦：試點(diǎn)都在做，但還沒有公布。試點(diǎn)與頂層方案應(yīng)該是相輔相成，要起表率與引路作用。頂層設(shè)計(jì)是設(shè)計(jì)圖，要轉(zhuǎn)化為施工圖，需要一個(gè)過程，下一步“設(shè)計(jì)圖”出來了，關(guān)鍵在于落實(shí)，畫好施工圖，是2015年下半年直到2016年的事情。

　　新京報(bào)：第二批改革試點(diǎn)央企會(huì)有哪些？會(huì)試點(diǎn)哪些內(nèi)容？

　　李錦：現(xiàn)在都是猜測(cè)。第二批應(yīng)該是在頂層設(shè)計(jì)之后，一是擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，二是擴(kuò)大試點(diǎn)內(nèi)容。其實(shí)地方國企改革試點(diǎn)，要更快些。

　　新京報(bào)：新一輪國企改革始于十八屆三中全會(huì)。當(dāng)時(shí)提出了混合所有制、企業(yè)化向資本化轉(zhuǎn)變等重點(diǎn)。此次的頂層設(shè)計(jì)中，在堅(jiān)持十八屆三中全會(huì)的精神的同時(shí)，是否有所更新？

　　李錦：這次頂層設(shè)計(jì)方案對(duì)十八屆三中全會(huì)應(yīng)該是一脈相承的。但是，三中全會(huì)到現(xiàn)在21個(gè)月，好多情況發(fā)生了變化。人們的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了變化。改革中遇到的一些新問題，譬如混合所有制的地位問題，完善產(chǎn)權(quán)制度與防治國有資產(chǎn)流失關(guān)系問題，國企反腐敗與公司治理問題，一帶一路戰(zhàn)略實(shí)施導(dǎo)致外部開放促內(nèi)部改革的發(fā)展思路問題，都積累了新的認(rèn)識(shí)，需要重新審視。

　　對(duì)于混合所有制改革，三中全會(huì)之后半年間，出現(xiàn)一個(gè)刮風(fēng)的狀態(tài)，制定目標(biāo)，確定比例，少的占70%，多的占85%，幾乎所有公布國企改革意見的省份，都提出混合所有制的目標(biāo)?；旄氖鞘侄?，不是目標(biāo)，如果將手段定為目標(biāo)，就是弄錯(cuò)了。

　　對(duì)于推進(jìn)國有企業(yè)改革，習(xí)近平總書記近期提出了三個(gè)“有利于”，即“推進(jìn)國有企業(yè)改革，要有利于國有資本保值增值，有利于提高國有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，有利于放大國有資本功能?！眹蟾母锬康恼摰奶岢?，具有重大意義，在實(shí)踐上有辨別是非、撥亂反正的作用。

　　所以，對(duì)于混改，要重新審視?；旌纤兄聘母飶?013年的“積極推動(dòng)”已經(jīng)變成今年的“有序?qū)嵤薄?/p>

　　我一直呼吁，混改是手段不是目的，焦點(diǎn)應(yīng)該是經(jīng)營權(quán)，是生產(chǎn)力的提高，而不是所有權(quán)。所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離才是改革的本來意義。我覺得，混合所有制改革應(yīng)該稱為混合經(jīng)濟(jì)改革，加上“所有制”三個(gè)字就復(fù)雜化了，重心被轉(zhuǎn)移了。

　　新京報(bào)：國有企業(yè)混合所有制的理想狀態(tài)是怎樣的？是否控股權(quán)在國家手里，經(jīng)營權(quán)給市場(chǎng)？

　　李錦：改革重心不應(yīng)該在國有企業(yè)收哪一塊、放哪一塊問題。焦點(diǎn)是經(jīng)營權(quán)的市場(chǎng)化。衡量它的結(jié)果，是國有和民營兩個(gè)優(yōu)勢(shì)的結(jié)合，通過集成創(chuàng)新，形成最高效益。千萬不要把焦點(diǎn)放在所有權(quán)方面。我認(rèn)為討論了一年，都沒有對(duì)準(zhǔn)焦點(diǎn)。

　　我要強(qiáng)調(diào)的是，混合所有制改革不是國有企業(yè)改革的“重頭戲”，起碼現(xiàn)在不是。

　　新京報(bào)：最近外媒報(bào)道，建立國有資本投資公司和運(yùn)營公司的方案批準(zhǔn)了，有的解讀是建立中國版淡馬錫。中國的國有資本投資公司和運(yùn)營公司應(yīng)該是什么樣的？

　　李錦：淡馬錫的經(jīng)驗(yàn)是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分開。我們改革的方向是市場(chǎng)化，核心問題是政企分開，焦點(diǎn)是經(jīng)營權(quán)的放開，目的是增強(qiáng)國企活力、競(jìng)爭(zhēng)力與影響力。淡馬錫的經(jīng)驗(yàn)在這些方面對(duì)我們是有啟發(fā)的。但是，中國有中國的國情，我們不能照搬淡馬錫的做法。

　　我始終強(qiáng)調(diào)國企改革的政企分開，需要切兩刀，一刀在政府和企業(yè)之間，建立國有資本投資公司和運(yùn)營公司，完成政企分離；第二刀是出資人代表和職業(yè)經(jīng)理人之間，使所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，企業(yè)成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。在切開的同時(shí)，考慮結(jié)合的問題，其中包括加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)出資人監(jiān)督，防止國資流失，監(jiān)管考核等。一個(gè)是分開，一個(gè)是結(jié)合，兩者不可偏廢；從操作上看，先分開，再結(jié)合。就是先切兩刀，再搞兩結(jié)合。

　　政府的事情是管資本，制定規(guī)則、投資預(yù)算、派干部（董事監(jiān)事）、監(jiān)管、考核，保值增值，現(xiàn)在很多人擔(dān)心切開后，就變成了三層框架，形成裁判員（政府），教練員（國有資本投資公司）、運(yùn)動(dòng)員（央企）的關(guān)系。但肯定不是一切了之，政府怎么調(diào)控，當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，政府怎樣發(fā)揮作用，這是改革需要回答的。

　　員工持股應(yīng)先設(shè)立紅線

　　新京報(bào)：今年年初，《中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》正式實(shí)施，首批改革涉及72家央企負(fù)責(zé)人。近期，央企降薪的動(dòng)作不少，甚至涉及非高管人員。新一輪國企改革中，市場(chǎng)化選聘是否就意味著要降薪？

　　李錦：央企高管薪酬與效益掛鉤，可以使得效益機(jī)制發(fā)揮更大的作用。同時(shí)，央企高管限薪后，也有利于消除兩極分化，調(diào)動(dòng)更多人的積極性，但新政實(shí)施半年以來，政策沒有及時(shí)配套也是事實(shí)。導(dǎo)致業(yè)內(nèi)存在不少擔(dān)憂的聲音。因?yàn)榕涮渍邲]有出臺(tái)，很多職業(yè)經(jīng)理人與出資人代表同樣被限薪，心里自然滋生埋怨情緒。

　　國企高管分為兩類：一類是出資人代表，包括董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員；一類是職業(yè)經(jīng)理人，包括總經(jīng)理為代表的經(jīng)理層。目前，職業(yè)經(jīng)理人都是政府任命。隨著改革的不斷深化，會(huì)實(shí)行市場(chǎng)化選聘國企高管中的職業(yè)經(jīng)理人。再一個(gè)加速國企中層干部由任命制轉(zhuǎn)化為聘任制，這將是一場(chǎng)觸及根本利益的沖擊。

　　可以預(yù)見的是，在國企全面限薪的同時(shí)，薪酬改革下一步的方向是加大市場(chǎng)化選聘的高管比例，由市場(chǎng)來定身價(jià)，真正實(shí)現(xiàn)通過薪酬激勵(lì)留住人才。市場(chǎng)化選聘不是意味著要降薪，而是加薪的合法化、制度化。

　　新京報(bào)：降薪的同時(shí)，國企改革試點(diǎn)之一的市場(chǎng)化選聘，應(yīng)該怎樣進(jìn)行？

　　李錦：肯定是先試點(diǎn)?？梢詫?shí)行內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合的方法，逐步在國企內(nèi)增加市場(chǎng)化選聘的經(jīng)理，并制定和完善職業(yè)經(jīng)理人制度。包括經(jīng)理層成員任期制和契約化管理，自然會(huì)包括建立市場(chǎng)化退出機(jī)制。力爭(zhēng)通過3到5年，絕大部分國企都按照職業(yè)經(jīng)理人制度選聘負(fù)責(zé)人。我看，全面推行實(shí)施的最后的時(shí)間點(diǎn)是2022年，不宜拖得太久。

　　到那時(shí)，市場(chǎng)化聘任的職業(yè)經(jīng)理人的薪酬會(huì)普遍高于董事、監(jiān)事，甚至高出數(shù)倍?，F(xiàn)在任命制的干部將面臨重新“下?！钡倪x擇，特別是國企中年輕的一些干部，將面臨走向市場(chǎng)的重新選擇。

　　新京報(bào)：除了高管降薪、職業(yè)經(jīng)理人，國家也提出并強(qiáng)調(diào)了另一種激勵(lì)機(jī)制，就是員工持股制度。這個(gè)話題曾引起廣泛討論。全民所有的資產(chǎn)，由個(gè)人持股是否合理？

　　李錦：?jiǎn)T工持股確實(shí)會(huì)提高員工積極性，煥發(fā)活力。但現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)沒出來，尤其要強(qiáng)調(diào)紅線意識(shí)。紅線沒出來，不能隨便上馬，先試點(diǎn)。

　　首先，按功能分類，哪些企業(yè)可以持股，國有獨(dú)資，不可以，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的，可以。其次，企業(yè)的增量和存量中，增量可以持股，存量暫時(shí)不動(dòng)。第三是持股比例，占百分比，設(shè)一條線；第四，管理層、經(jīng)營層、科技層、基層員工等持股順序；第五，持股程序化、公開化；第六，誰來監(jiān)管，監(jiān)管的權(quán)力、責(zé)任，包括追責(zé)制度。這些紅線列出來之后，才能干。如果沒有紅線，非常容易造成流失。

　　現(xiàn)在說重組潮為時(shí)過早

　　新京報(bào)：從南北車開始，央企合并的各種分析和猜測(cè)此起彼伏。后來的核電、航運(yùn)等，都在進(jìn)行著相關(guān)的動(dòng)作。合并重組，是否已經(jīng)成為新一輪央企改革的主要方式？行業(yè)更加集中，是否是發(fā)展趨勢(shì)？

　　李錦：現(xiàn)在說重組潮，還為時(shí)過早。但重組目前出現(xiàn)了一個(gè)鮮明的趨勢(shì)，“一帶一路”是強(qiáng)力推手。重組后可以增加國際競(jìng)爭(zhēng)和話語權(quán)，需要做大。其中，裝備制造業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)，更為突出。機(jī)車、核電、運(yùn)輸、通訊、建筑等行業(yè)，做大做強(qiáng)的需要也更為緊迫。再一個(gè)趨勢(shì)是，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勢(shì)企業(yè)的合并和產(chǎn)能過剩的企業(yè)合并重組。目前，前一趨勢(shì)更熱一些，后一趨勢(shì)要過一段才能熱起來。

　　國企布局調(diào)整與重組，有關(guān)部門正在起草文件，作為這次頂層設(shè)計(jì)的一部分，已經(jīng)充分重視?？梢耘袛啵S著國企改革的步伐加快，一帶一路戰(zhàn)略實(shí)施的加快，新一輪國企重組活動(dòng)是可以預(yù)料到的趨勢(shì)。

　　我覺得，央企重組應(yīng)該遵循幾個(gè)原則：國家需要的原則、企業(yè)自愿的原則、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，主業(yè)集中的原則、提高效益的原則等。除了像南北車那樣出于國際競(jìng)爭(zhēng)的“合二為一”外，央企重組還要從產(chǎn)業(yè)鏈的角度進(jìn)行業(yè)務(wù)整合，整體產(chǎn)能輸出，取得國際合作，這樣能使國企重組產(chǎn)生更好的效益。

　　新京報(bào)：怎樣看待對(duì)于重組產(chǎn)生更強(qiáng)壟斷的擔(dān)心？

　　李錦：重組不是簡(jiǎn)單合并做大就好。我覺得可以采取投資經(jīng)營公司的構(gòu)架，“統(tǒng)分結(jié)合，內(nèi)外有別”的方針。同領(lǐng)域企業(yè)在海外業(yè)務(wù)方面通過合并打響中國品牌，在國內(nèi)依舊保持相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，這種方式將更符合中國新常態(tài)下對(duì)企業(yè)的要求，有利于國企良性發(fā)展。如果簡(jiǎn)單合并非常容易導(dǎo)致壟斷現(xiàn)象，影響上下游包括民企的發(fā)展，有可能與國企市場(chǎng)化改革的初衷相悖。

　　國企領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)承擔(dān)“企業(yè)家”和“黨政官員”的雙重角色，同時(shí)還可以規(guī)避兩種角色的風(fēng)險(xiǎn)，這種既“當(dāng)官”又“掙錢”的角色混淆是極大的不公平，社會(huì)負(fù)效應(yīng)突出。從這個(gè)角度看分類改革也非常迫切?！铄\