中國誠信建設(shè)完成頂層設(shè)計
專家比照解讀國務(wù)院《綱要》和中央文明委《意見》
稿件來源: 法制日報——法制網(wǎng)
□法制網(wǎng)記者 萬學忠
6月27日,國務(wù)院印發(fā)《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》(簡稱《綱要》),部署加快建設(shè)社會信用體系、構(gòu)筑誠實守信的經(jīng)濟社會環(huán)境。這是我國首部國家級社會信用體系建設(shè)轉(zhuǎn)型規(guī)劃。
8月1日,中央文明委下發(fā)《關(guān)于推進誠信建設(shè)制度化的意見》(簡稱《意見》)。作為建設(shè)“誠信中國”的重要指南,《意見》勾畫出推進誠信建設(shè)制度化的目標任務(wù)和實現(xiàn)路徑,以制度的力量培育誠信自覺,用制度的籠子關(guān)住失信行為。
上述《綱要》、《意見》的出臺,意味著誠信建設(shè)頂層設(shè)計的完成?！毒V要》提出了哪些目標要求和主要任務(wù)?《意見》提出的誠信建設(shè)路徑和舉措有哪些?本報特邀請清華大學教授于安進行解讀和點評。
誠信建設(shè)完成頂層設(shè)計
記者:《綱要》和《意見》出臺的意義是什么?二者側(cè)重點有何不同?他們之間的關(guān)系是什么?
于安:國務(wù)院的《綱要》是改革開放以來在推進社會信用體系領(lǐng)域,涉及領(lǐng)域最為廣泛,現(xiàn)實針對性最為鮮明,執(zhí)行性措施部署最為有力的政府工作綱領(lǐng),它對社會各方面的作用將通過中央部門和地方政府的行政措施逐漸體現(xiàn)出來。中央文明委的《意見》是為了執(zhí)行貫徹國務(wù)院的《綱要》,旨在推進社會誠信制度化的精神文明建設(shè)工作指南。它們是國家對市場誠信多領(lǐng)域失控,社會道德體系大面積失范的一次綜合回應(yīng),在市場培育和社會發(fā)育歷史上是前所未有的一次政府治理。中央文明委的《意見》以制度性建設(shè)為主題,更新了精神文明建設(shè)的工作重點和推進方式。制度化、技術(shù)化和基礎(chǔ)性是它們的共同特征,大數(shù)據(jù)和電子通信技術(shù)的應(yīng)用則提供了可執(zhí)行性和可控制性。
雖然上述兩個文件是一個中期工作計劃和階段性行動綱領(lǐng),但是從就市場經(jīng)濟制度發(fā)展而言,它是一個不亞于編纂法典的商業(yè)制度再構(gòu)建；對社會領(lǐng)域治理而言,它是一個與精神教化相互依存的制度鋪設(shè)。正是這些制度措施的基礎(chǔ)性和技術(shù)性,使它們不是對自主性自發(fā)性市場交易機制的替代,也不是對自治性自抑性社會運行機制的替代,而是保護社會安全和社會團結(jié)免受侵害的國家規(guī)制措施,也是一個向利己性市場注入社會基本倫理提高其社會接受度的成長扶助行為。它有助于避免市場因欺詐而無序,避免社會因虛假而失德,減少經(jīng)濟活動失信對社會利益之侵害,降低市場交易成本提高市場運行經(jīng)濟效率。
同時強調(diào)完善法律法規(guī)
記者:《綱要》和《意見》在提到誠信建設(shè)的指導(dǎo)思想時,均強調(diào)完善法律法規(guī)。《綱要》提出:“以健全信用法律法規(guī)和標準體系、形成覆蓋全社會的征信系統(tǒng)為基礎(chǔ)”；《意見》提出:“以完善法律法規(guī)為保障,大力推進誠信建設(shè)制度化”。為什么說,完善的法律法規(guī)是信用建設(shè)的基礎(chǔ)和保障?
于安:大致上有以下三方面原因:
第一,一些失信行為造成侵權(quán),包括危害社會國家利益的行政違法刑事犯罪和侵害當事人利益的民事侵權(quán)。對于這些行為,僅僅依靠社會譴責和自身內(nèi)省不足以懲罰和制止,也不能夠維護社會運行所必須的基本秩序；
第二,政務(wù)失信影響政府活動合法性和政治穩(wěn)定,依據(jù)法律手段進行矯正才能使其重新恢復(fù)到合法運行的軌道。對政府的監(jiān)督必須依法進行是一個基本原則,這包括對政務(wù)失信行為的舉報、調(diào)查、審議和決策；
第三,信用和信息管理體系需要國家制度保障。大面積使用征信機制特別是借鑒金融系統(tǒng)的征信管理經(jīng)驗,雖然有利于提高社會信息管理效率和使用效率,但是由于分享面積過于寬大,不可避免地存在信息采集和使用中的管理風險和侵權(quán)風險,所以法律對征信和其他信息管理的規(guī)范是必不可少的。
堅持德法并舉剛?cè)嵯酀?br />
記者:在談到誠信建設(shè)的主要原則時,《綱要》和《意見》均強調(diào)政府推動、社會共建,分步實施、重點突破。但也有些提法不同,比如,《意見》提出:教育為先、德法并舉。在“依法制裁”之外,強調(diào)輔以“德化教育”。《綱要》和《意見》均重視誠信教育?！毒V要》提出:大力開展信用宣傳普及教育進機關(guān)、進企業(yè)、進學校、進社區(qū)、進村屯、進家庭活動?！暗禄逃痹谡\信建設(shè)中有何積極意義?
于安:社會信用治理中的“德法并舉”,是并行不悖相互依存的關(guān)系。廣義的“德”包括價值觀和倫理準則,為法律提供正當性基礎(chǔ)和社會文化基礎(chǔ)。善良丑惡榮光恥辱不僅是普遍社會倫理,也是支撐法律的重要內(nèi)涵,鮮廉寡恥的立法即使有再高的管理效率也不能為社會承認。文明委《意見》中所說“德化教育”強調(diào)“德”對人的影響方式在于精神接受和心靈感悟,外來強制不能替代這種接受方式?！敖逃齼?yōu)先”表明了倫理輸入的基礎(chǔ)性,強調(diào)價值觀的根本性。
“德法并舉”不是簡單的旗鼓相當,兩者的作用及其作用方式因為對象而有不同的意義。在政務(wù)和司法活動中,依法辦事是第一原則；在自主性市場和自治性社會中,社會倫理的作用更為經(jīng)常。代表國家意志的法律往往更多的致力于對道德底線的保護和對基本秩序的規(guī)制。
服務(wù)業(yè)嚴重失信實行一票否決
記者:《意見》對服務(wù)業(yè)提出進一步的職業(yè)要求。特別提出,律師、會計師、稅務(wù)師、環(huán)評工程師等群體,如果出現(xiàn)嚴重失信行為,要對其資格準入、年審、職稱評定實行“一票否決”。為什么對這個公共服務(wù)群體要求更嚴?
于安:主要原因是服務(wù)產(chǎn)品和科技型貨物產(chǎn)品本身的質(zhì)量失信風險高于交易失信風險。服務(wù)產(chǎn)品提供智力服務(wù),其產(chǎn)品規(guī)格和質(zhì)量標準不容易作出量化規(guī)定和測量。服務(wù)的效果不容易或者不可能短期內(nèi)作出判斷,有些服務(wù)也難以用退貨或者再次服務(wù)進行補償。因此國家對它們的規(guī)制管理和對消費者的保護,主要是以資格管理為依托。當失信積累到嚴重程度時,就用所謂“一票否決”的資格管理方式進行懲罰。其他信用管理手段包括規(guī)定公開信息、監(jiān)督承諾的履行,鼓勵專業(yè)咨詢和普及科技常識等。
重大決策不能背離誠信
記者:政務(wù)誠信是社會信用體系建設(shè)的關(guān)鍵。針對決策誠信,《綱要》提出:“完善政府決策機制和程序,提高決策透明度。”《意見》進一步明確:各地各部門“在制定與公民現(xiàn)實利益密切相關(guān)的具體政策措施時,……要防止具體政策措施與誠信建設(shè)相背離”。強調(diào)“決策誠信”有何現(xiàn)實意義?
于安:至少有以下兩方面意義:
第一,促進和規(guī)范政府決策持之有據(jù)。決策應(yīng)當回應(yīng)現(xiàn)實需要,符合實際情況。政府決策不能依靠憑空想象,更不能使用未經(jīng)核實的虛假數(shù)據(jù),特別是使用不確切的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。這一方面要求政府決策議題的設(shè)置和議程管理應(yīng)當把客觀事實作為依據(jù),另一方面應(yīng)當保證統(tǒng)計工作的獨立和統(tǒng)計數(shù)據(jù)的客觀真實。為此應(yīng)當對統(tǒng)計調(diào)查引入國家監(jiān)督和法律質(zhì)疑程序,并且考慮逐步放開社會調(diào)查和信譽評級服務(wù)業(yè)；
第二,促進和規(guī)范政府決策言必信行必果,說到做到,失信問責。政府合法性的基礎(chǔ)是社會信任,社會支持源于對政府的信任。社會信任依托于政府承諾的實現(xiàn),失信于民將危及政府合法性根基。至于具體工作中的政府誠實信用應(yīng)當重點體現(xiàn)于與公眾利益直接相關(guān)的事項。政府承諾要不斷提高法治水平,要有客觀依據(jù),要說明法律性質(zhì),并排除政府能力以外的不可抗力作用等等。
營造誠信建設(shè)輿論聲勢
記者:《綱要》和《意見》均重視輿論監(jiān)督的作用?！毒V要》提出:“完善社會輿論監(jiān)督機制,加強對失信行為的披露和曝光,發(fā)揮群眾評議討論、批評報道等作用?！薄兑庖姟诽岢?“充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用,對失信敗德行為進行批評揭露,使之成為‘過街老鼠’?！薄兑庖姟愤€用專章闡述如何營造誠信建設(shè)輿論聲勢。誠信建設(shè)為什么要重視輿論引導(dǎo)作用?對此,您有何建議?
于安:這可以分為社會與政務(wù)兩部分來認識:第一,對于社會來說,輿論批評是社會自治的方式之一,是社會自我調(diào)節(jié)自我矯正的表現(xiàn)。輿論批評也是維護社會道德準則的方式之一,社會的批評譴責使失信者喪失道德立足點并遭受社會的排斥,是減少和消除失信行為的一種方式；第二,對于政府來說,輿論批評是對政府監(jiān)督制度的一部分,是法律上公民基本權(quán)利的運用。對輿論的批評政府有義務(wù)進行回應(yīng),調(diào)查屬實后必須予以糾正。
（責任編輯:秦晶）
