土地違法案件高發(fā)半年查處2.9萬(wàn)件 業(yè)內(nèi)人士稱
“為公家犯錯(cuò)誤”成一些地方土地違法托辭
關(guān)注理由
國(guó)土部日前表示,計(jì)劃從各省國(guó)土資源系統(tǒng)抽調(diào)力量,在國(guó)慶節(jié)前對(duì)衛(wèi)星遙感影像中發(fā)現(xiàn)有土地違法使用問(wèn)題的16個(gè)省份進(jìn)行實(shí)地督查?；仡櫄v史,土地督察可謂步步趨嚴(yán),但這一領(lǐng)域的違法違紀(jì)現(xiàn)象卻仍呈愈演愈烈之勢(shì)。除了土地本身的“利益誘惑過(guò)大”,以及“問(wèn)責(zé)力度過(guò)小”外,還存在一個(gè)針對(duì)上級(jí)問(wèn)責(zé)的“地方保護(hù)”問(wèn)題:很多土地方面的違規(guī),被認(rèn)為是為了促進(jìn)地方發(fā)展而不得不作出的犧牲。一些地方認(rèn)為土地違法是“為公家犯錯(cuò)誤”,追究和處理也并不十分嚴(yán)格。
本網(wǎng)記者 杜曉 本網(wǎng)實(shí)習(xí)生 唐瑤瑤
盡管對(duì)于土地問(wèn)題國(guó)家已經(jīng)設(shè)置了數(shù)道高壓線,但頂風(fēng)作案的現(xiàn)象依然屢禁不止。
國(guó)土資源部新近公布的2012年上半年土地違法查處情況顯示,半年內(nèi)共發(fā)生2.9萬(wàn)件土地違法行為,涉及土地17.7萬(wàn)畝,耕地6.5萬(wàn)畝,且新的違法用地面積逐月上升。更加令人擔(dān)憂的是,在穩(wěn)增長(zhǎng)壓力下,各地大批項(xiàng)目亟待上馬,下半年遏制違法形勢(shì)嚴(yán)峻。
對(duì)此,記者采訪了業(yè)內(nèi)人士和專家,對(duì)土地違法案件多發(fā)的原因進(jìn)行了剖析。
發(fā)展經(jīng)濟(jì)與用地指標(biāo)的矛盾
據(jù)國(guó)土資源部執(zhí)法局公布,當(dāng)前潛在違法違規(guī)用地風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有完全解決,違規(guī)建高爾夫球場(chǎng)、開(kāi)發(fā)區(qū)擅自擴(kuò)建等有所抬頭。尤其是中西部地區(qū)違法用地出現(xiàn)總量擴(kuò)大、比重上升的態(tài)勢(shì)。僅今年一季度,政府違規(guī)比例在西部上升了47.6%。
記者前不久在中部某省份采訪時(shí)看到,當(dāng)?shù)刂暮幢稽S土大片填埋,即將修建高爾夫球場(chǎng)。
盡管?chē)?guó)土資源部三令五申,要重點(diǎn)打擊違規(guī)建設(shè)高爾夫球場(chǎng)的行為,但從事這一地塊開(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)公司相關(guān)負(fù)責(zé)人卻公開(kāi)表示,填湖是經(jīng)過(guò)規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)的,同時(shí)出示了蓋有當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)局公章的規(guī)劃文本。
對(duì)此,當(dāng)?shù)卣賳T回應(yīng)稱,包括規(guī)劃文本在內(nèi)的種種違規(guī)行為均屬于“企業(yè)行為”。
但是開(kāi)發(fā)商卻一再表示,“我們與政府之間是一種合作關(guān)系”。
一方急于撇清關(guān)系,一方卻一再“肯定”,違法用地背后是否真有玄機(jī)?
據(jù)當(dāng)?shù)刂槿耸肯蛴浾咄嘎?開(kāi)發(fā)商所稱的蓋有“ⅹⅹ經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)局”公章的規(guī)劃文本,完全是“個(gè)別人”私下的“行為”。因?yàn)?開(kāi)發(fā)商就此事已經(jīng)對(duì)政府內(nèi)部進(jìn)行了“公關(guān)”,做了一系列“相關(guān)人”的工作。
另?yè)?jù)不愿透露姓名的開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部工作人員介紹,此事從頭至尾,由政府內(nèi)部少數(shù)人拍板,其他所有的規(guī)定流程以及所謂的專家委員會(huì)、規(guī)劃委員會(huì)成員都不知道此事,也沒(méi)有召開(kāi)過(guò)任何“形式”上的“集體研究”事宜。
據(jù)近年來(lái)的統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn),基本上每一次土地問(wèn)責(zé)風(fēng)暴的“板子”都打在了地方政府上。
“土地違法案件多發(fā)的主要原因在于,地方領(lǐng)導(dǎo)要發(fā)展經(jīng)濟(jì),用地又有指標(biāo)和規(guī)定,地方國(guó)土部門(mén)又頂不過(guò)黨政‘一把手’,所以有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)‘打擦邊球’的事情?！北本┐髮W(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波對(duì)記者說(shuō)。
此外,在頻頻被曝光的土地違法案件中還出現(xiàn)了一種十分奇怪的認(rèn)識(shí),一些地方認(rèn)為土地違法是“為公家犯錯(cuò)誤”,追究和處理也并不十分嚴(yán)格。
新近被曝光的湖北某市是一個(gè)土地違法“重災(zāi)區(qū)”,因違法用地長(zhǎng)期居高不下,被國(guó)土部門(mén)多次點(diǎn)名。但是該地官員換了一茬又一茬,卻沒(méi)有幾個(gè)受牽連。有的異地為官,有的換個(gè)部門(mén),而其主要領(lǐng)導(dǎo)的工作業(yè)績(jī)還常常受到稱贊。
“‘為公家犯錯(cuò)誤’,這是官話。對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō),劃定耕地‘紅線’,進(jìn)行用地審批指標(biāo)控制,是十分有必要的。不能這么說(shuō),地方這個(gè)項(xiàng)目,能證明是個(gè)好項(xiàng)目,那就不查處,如果是壞的項(xiàng)目,就查處,這樣說(shuō)是沒(méi)有道理的。哪怕是一個(gè)特別好的項(xiàng)目,但是用地上是違規(guī)違法的,也需要承擔(dān)這方面的法律責(zé)任?！睒墙úㄕf(shuō)。
利益驅(qū)使違法用地成本低
毫無(wú)疑問(wèn),附著在土地上的,是巨大的利益。
“違法用地都是利益驅(qū)使,私自把農(nóng)地、耕地改為建設(shè)用地,這種違法用地占的比例應(yīng)該是最大的,因?yàn)檫@種帶來(lái)的效益應(yīng)該是最高的,所以很多地方政府或者有些原來(lái)的土地使用者受利益驅(qū)動(dòng),會(huì)去做一些違法用地的事。”中國(guó)人民大學(xué)土地管理博士、土地評(píng)估師張遠(yuǎn)索對(duì)記者說(shuō)。
近日,國(guó)家土地督察廣州局透露,截至4月底,完成了對(duì)廣東、廣西、海南17個(gè)城市的土地例行督察,覆蓋了督察區(qū)域內(nèi)所有省會(huì)城市和重點(diǎn)區(qū)域城市,共計(jì)追繳土地出讓收入30.6372億元。
“已經(jīng)公布的土地違法事例可以說(shuō)只是冰山一角,現(xiàn)在地方政府違規(guī)占地,或者將耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,或者是土地閑置的現(xiàn)象很多?！睆堖h(yuǎn)索說(shuō),地方政府屢屢出現(xiàn)土地違法行為,最主要的驅(qū)動(dòng)力還是利益。“毫不客氣地講,很多地方政府熱衷搞建設(shè),其實(shí)不排除有些地方與個(gè)人利益有掛鉤,所以他們動(dòng)力十足?！?br />
在國(guó)土資源部已經(jīng)通報(bào)的案例中,四川省某市政府違法違規(guī)極具典型意義:
2008年至2009年間,當(dāng)?shù)厥姓群?次以政府常務(wù)會(huì)議的形式,決定將三岔湖周邊20宗共6204.47畝土地出讓用于旅游、商住開(kāi)發(fā),其中集體土地4659.91畝(耕地1498.62畝)。2009年4月至2010年1月,20家公司先后通過(guò)拍賣(mài)方式競(jìng)得上述集體土地,土地出讓價(jià)款總額7.48億元(已繳納5.27億元)。此外,2008年至2009年間,當(dāng)?shù)厥姓€以政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要的形式,同意將10宗集體土地和國(guó)有未利用地劃撥、出讓用于學(xué)校、工業(yè)和房地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè),總面積1081.35畝,其中耕地621.34畝。
對(duì)于土地違法頻發(fā)背后的利益驅(qū)動(dòng),記者又采訪了一位曾參與過(guò)國(guó)土資源部駐地方調(diào)研組的一位研究人員,他認(rèn)為,“土地級(jí)差收益誘惑太大,地方政府的選擇不言而喻”。
“違法用地成本低也是一大主因。就我所調(diào)研的地區(qū)而言,一般建設(shè)項(xiàng)目占用耕地,各種稅費(fèi)每畝要達(dá)到3萬(wàn)元以上,如果再辦理征收、供地手續(xù),即使按最低出讓限價(jià),每畝也要6萬(wàn)多元。也就是說(shuō),一畝地總成本超過(guò)10萬(wàn)元。這對(duì)一般村集體、村民和處在起步期的民營(yíng)企業(yè)而言,是一筆不小的數(shù)字?！边@位研究人員說(shuō),而且通過(guò)正常渠道報(bào)批不僅等待時(shí)間長(zhǎng),還不一定獲得批準(zhǔn)。
“相較而言,違法占地‘方便快捷’。即使被發(fā)現(xiàn),也很難被依法查處,以往有些違法用地成為既成事實(shí)后,國(guó)土部門(mén)要追著調(diào)規(guī)劃、補(bǔ)手續(xù)?！边@位研究人員說(shuō)。
一些地方政府甚至已將土地當(dāng)做“招商”的砝碼。
“招商靠送地,激勵(lì)企業(yè)多占多得?！眹?guó)土資源部耕地保護(hù)司司長(zhǎng)嚴(yán)之堯說(shuō),為了多占地,投資額“注水”現(xiàn)象很普遍。許多地方都有1億元以上項(xiàng)目可以單獨(dú)供地的規(guī)定,有的企業(yè)投資僅有1000萬(wàn)元,卻夸大到1個(gè)億。
而土地違法案件頻頻出現(xiàn),其危害也是不言而喻。
樓建波認(rèn)為,違法違規(guī)使用的土地很多是征收方面有問(wèn)題,比如補(bǔ)償款不給足,或者先用后征,這些都是侵害人民群眾切身利益的行為,對(duì)整個(gè)社會(huì)安定和和諧社會(huì)的建設(shè)也存在負(fù)面影響。
“如果任憑現(xiàn)在的土地違法現(xiàn)象發(fā)展而不加控制的話,那么結(jié)果肯定是在短時(shí)間內(nèi)大量的耕地被占用,尤其是地方城市,縣城,城市規(guī)模會(huì)急速擴(kuò)張,大量農(nóng)田會(huì)被占。占用農(nóng)地最主要的原因并不是說(shuō)這地方多缺房子,事實(shí)上就是進(jìn)行一種大躍進(jìn)式的修建。城市里建成房子以后大量空置,但是大量的農(nóng)地又被占用征用了,耕地土地保有量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不了,這就對(duì)有限的土地資源造成極大的傷害,后患無(wú)窮?！睆堖h(yuǎn)索說(shuō)。
制止土地違法尚需多管齊下
面對(duì)著愈演愈烈的土地違法現(xiàn)象,國(guó)土部門(mén)也是連出“狠招”。
9月18日,國(guó)土資源部從各省國(guó)土資源系統(tǒng)抽調(diào)力量,計(jì)劃在國(guó)慶節(jié)前組織對(duì)16個(gè)省份2011年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中衛(wèi)星遙感影像發(fā)現(xiàn)的有問(wèn)題的建設(shè)用地圖斑進(jìn)行實(shí)地督查,督促、指導(dǎo)整改查處工作。
據(jù)了解,今年組織的2011年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查,直接使用土地變更調(diào)查成果,只對(duì)土地變更調(diào)查中已經(jīng)確認(rèn)為新增建設(shè)用地中的疑似違法用地進(jìn)行整改查處,沒(méi)有將未被確認(rèn)為新增建設(shè)的圖斑納入檢查范圍。但是,各地在上報(bào)土地變更調(diào)查成果后,國(guó)土資源部又通過(guò)衛(wèi)星遙感影像發(fā)現(xiàn)了幾十萬(wàn)畝建設(shè)用地圖斑,圖斑所在地沒(méi)有合理解釋,又不作為年度新增建設(shè)用地計(jì)入變更數(shù)據(jù)。為此,從7月份開(kāi)始,國(guó)土資源部部署了自查自糾,并與各地面對(duì)面銜接溝通,但仍然有大量圖斑缺乏合理解釋。
但是面臨著復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的重壓,一些地方國(guó)土部門(mén)確實(shí)感到有苦難言。
“我們也有難處啊。就拿農(nóng)村建設(shè)用地來(lái)說(shuō),需求在增長(zhǎng),但用地計(jì)劃指標(biāo)卻難以惠及。目前下達(dá)各地的指標(biāo)基本上用于保障重點(diǎn)項(xiàng)目和‘書(shū)記、市長(zhǎng)項(xiàng)目’,其他如中小企業(yè)和廣大農(nóng)村用地特別是宅基地需求基本無(wú)法滿足。一般來(lái)講,計(jì)劃指標(biāo)經(jīng)省市層層扣減后,到縣級(jí)每年可支配的指標(biāo)僅有200畝到300畝左右,且都投在縣級(jí)政府需要保證的重要項(xiàng)目上,實(shí)際落到農(nóng)村的很少。”一名地方國(guó)土管理部門(mén)的負(fù)責(zé)人坦言,國(guó)土資源部出臺(tái)政策,規(guī)定地方要拿出5%的用地指標(biāo)用于農(nóng)村宅基地建設(shè),盡管5%的比例本來(lái)就不大,但在很多地方仍得不到落實(shí),“因此,面對(duì)違法用地,國(guó)土資源管理部門(mén)無(wú)法‘硬氣’地查處”。
對(duì)此,樓建波建議,地方在制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、立項(xiàng)的時(shí)候,應(yīng)該考慮土地因素。此外,是否可以考慮讓國(guó)土部門(mén)擁有一票否決的權(quán)力,如果違反了用地的計(jì)劃,那政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃就應(yīng)該去調(diào)整?？傮w而言,應(yīng)該有限考慮土地的因素,而不是等計(jì)劃出來(lái)以后用地情況才跟著調(diào)整。此外,在土地違法的查處方面要嚴(yán)厲一點(diǎn),不能法不責(zé)眾,不能給人有一種“反正那么多人都這么做,查出來(lái)也不會(huì)怎么樣”的感覺(jué),這樣就很不利于抑制違法違規(guī)用地行為。
“現(xiàn)在查違法用地還是很?chē)?yán)的,而且也很好查,拿衛(wèi)星圖一對(duì)比,就知道了,但是在個(gè)人承擔(dān)責(zé)任方面就有一個(gè)問(wèn)題,因?yàn)樗f(shuō)不是為了自己,是‘為公家犯錯(cuò)’,所以處理起來(lái)確實(shí)存在困難。目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是,雖然已經(jīng)形成了以土地管理法和房地產(chǎn)管理法為核心的法律體系,但土地法卻存在著漏洞?，F(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)使用土地是有一些明確的規(guī)定的,但是除了規(guī)定征收拆遷違法違規(guī)外,其他的規(guī)定還不是很明確?！睒墙úㄕf(shuō),“土地問(wèn)題涉及到方方面面,因此,在設(shè)計(jì)法律的時(shí)候要全面考慮,板子沒(méi)法打到一個(gè)人的頭上,因?yàn)檫@樣的事情也不可能是一個(gè)人干出來(lái)的?！?br />
來(lái)源: 法制網(wǎng)——法制日?qǐng)?bào)
