中國擬立法解決行政訴訟立案難 擴(kuò)大民告官范圍

　　行政訴訟法在頒布實施23年后迎來了首次修改。去年年底，十二屆全國人大常委會第六次會議聽取并審議了行政訴訟法修正案草案。

　　行政訴訟法是三大訴訟法之一，其修改廣受關(guān)注。如何使這部法律的修改符合最廣大人民群眾的利益，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一？從本期開始，本報將聚焦行政訴訟法修改，討論修改中的人們關(guān)注的一些重要話題。

　　——編者

　　“行政訴訟面臨‘三難’，最突出的是立案難?！?013年12月23日，全國人大常委會法工委副主任信春鷹在向十二屆全國人大常委會第六次會議作行政訴訟法修正案草案的說明時表示，公民、法人或者其他組織與政府機關(guān)及其工作人員產(chǎn)生糾紛，行政機關(guān)不愿當(dāng)被告，法院不愿受理，導(dǎo)致許多應(yīng)當(dāng)通過訴訟解決的糾紛進(jìn)入信訪渠道，在有些地方形成了“信訪不信法”的局面。

　　為此，明確人民法院和行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人的起訴權(quán)利、擴(kuò)大受案范圍、明確可口頭起訴以方便當(dāng)事人行使訴權(quán)、強化受理程序約束、明確人民法院的相關(guān)責(zé)任……草案從多個方面作出了修改，旨在進(jìn)一步通暢行政訴訟的入口。

　　行政訴訟法修正案草案引來了社會的高度關(guān)注。大家一致認(rèn)為，這樣修改，有利于百姓用訴訟手段解決與行政機關(guān)之間的糾紛，維護(hù)自身合法權(quán)益，也有利于緩解官民之間的矛盾和沖突，為整個社會降壓。但是，草案進(jìn)一步修改完善的空間依然存在。

　　提起行政訴訟，受案范圍仍可進(jìn)一步擴(kuò)大

　　只要認(rèn)為行政機關(guān)侵犯合法權(quán)益的，公民就可以提起行政訴訟

　　對于合法權(quán)益受到行政機關(guān)侵犯的當(dāng)事人而言，要想提起行政訴訟，通過法律渠道維護(hù)自身權(quán)益，須邁過去的第一道坎兒便是符合行政訴訟的受案范圍。

　　可是，在現(xiàn)實生活中，這道坎兒并不那么容易邁過?！皳?jù)統(tǒng)計，每年因為行政糾紛引發(fā)的信訪高達(dá)400萬至600萬件，而通過行政訴訟途徑解決的只有10萬件左右，從中可以看出立案難的問題?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T王其江在審議時說。

　　為此，草案進(jìn)一步擴(kuò)大了人民法院受理行政訴訟案件的范圍，將行政機關(guān)侵犯公民、法人或者其他組織依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)，行政機關(guān)侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，行政機關(guān)違法集資、征收征用財產(chǎn)、攤派費用，行政機關(guān)沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇等納入受案范圍。

　　即便如此，一些專家學(xué)者認(rèn)為，受案范圍仍然可以進(jìn)一步擴(kuò)大。中國政法大學(xué)教授馬懷德指出，所有行政機關(guān)實施的行為，只要對相對人利益產(chǎn)生了影響，對公共利益產(chǎn)生了損害，都應(yīng)該接受司法監(jiān)督，納入行政訴訟受案范圍。因此，建議將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。

　　“建議把行政合同納入受案范圍。”全國人大常委會委員王明雯說，當(dāng)今社會，政府購買公共服務(wù)逐漸成為一種趨勢，行政合同自然大量存在。由于它具有明顯的公權(quán)力屬性，判斷其是否有效、合法、可撤消、是否履行等，難免涉及行政行為的效力和合法性的判斷，進(jìn)而必須通過公法規(guī)則予以解決。“在司法實踐中，大量行政合同案件雖然被起訴到法院，但是法院對于是否受理的做法各不相同，審理的規(guī)則和裁判也不一致，亟須規(guī)范?！?/p>

　　“受案范圍不應(yīng)該僅限于草案規(guī)定的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，還應(yīng)包括受教育權(quán)、勞動權(quán)等等。”全國人大常委會委員吳恒說，比如，根據(jù)義務(wù)教育法第六條，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件?，F(xiàn)在很多地方擇校熱，實際上與教育資源分布不均衡有關(guān)，很多學(xué)校師資力量確實比較薄弱。為此，政府就必須按照法律要求加強對薄弱學(xué)校的投入，盡快改變學(xué)校的薄弱狀態(tài)，如果政府不作為，就直接影響到公民受教育權(quán)的實現(xiàn)。因此，他建議修改為：只要認(rèn)為行政機關(guān)侵犯合法權(quán)益的，公民就可以提起行政訴訟。

　　此外，受案范圍的規(guī)定方式也是熱議的焦點?！瓣P(guān)于受案范圍，現(xiàn)行行政訴訟法采取的是正面列舉式。這種方式的優(yōu)點是具體、清楚，便于操作、可掌握，但缺點是難免掛一漏萬，缺少靈活性，無法根據(jù)現(xiàn)實需要和理論發(fā)展及時調(diào)整?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T莫文秀建議，凡是受理的，作出概括的原則規(guī)定，不受理的，以負(fù)面清單一一列舉。

　　解決立案難，要在審判體制改革上著力

　　逐步探索建立專門的行政法院，審理行政案件

　　受案門檻窄，只是“立案難”的一個原因。在現(xiàn)實訴訟活動中，人民法院仍然存在有案不立的現(xiàn)象，該批準(zhǔn)的申請不批準(zhǔn)，該調(diào)查的證據(jù)不調(diào)查，該減免緩的訴訟費不減免緩，該開庭審理的不開庭審理等現(xiàn)象?！爸匀绱?，是因為有的審判人員自視為訴訟法的執(zhí)法主體，認(rèn)為行政訴訟法是當(dāng)事人應(yīng)該遵守的，自己可以凌駕其上，進(jìn)而把自由裁量權(quán)變成了為自身謀取方便和利益的權(quán)力?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T董中原說。

　　與此同時，在現(xiàn)行司法體制下，行政權(quán)力對司法審判的干預(yù)，導(dǎo)致行政訴訟案件難受理，也是不爭的事實。“我們曾經(jīng)調(diào)查一個市，2010年到2012年行政案件受理率分別為38.5%、39.12%、35.19%，不予受理的案件數(shù)量最高達(dá)17282件?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T修福金說，數(shù)據(jù)反映到現(xiàn)實生活中，就是被百姓總結(jié)的“三不”，即不收案件材料、不出法律文書、不予立案。

　　為此，草案強化了法院的受案程序。比如，增加規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在接到起訴狀時當(dāng)場予以登記，并出具注明日期的書面憑證。起訴狀內(nèi)容欠缺或有其他錯誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人補正。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。

　　草案還對法院的法律責(zé)任作出了進(jìn)一步規(guī)定：“對于不接受起訴狀、接受起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人補正起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”

　　專家紛紛表示，作出這樣的規(guī)定，意味著法院從開始接到起訴狀到作出立案與否的裁決，都置于法律的監(jiān)控之下?！拔覀冎饕窍霃闹贫鹊耐暾陨显O(shè)計，從開始到最后作出全面細(xì)致的規(guī)定，保證行政訴訟入口的暢通?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの姓ㄊ抑魅卧鼙硎?，如此一來使得各訴訟主體都有法可依。

　　“立案難的深層次原因是審判體制問題，如果不從體制上解決問題，修改的條文再多，執(zhí)行效果也未必好?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T辜勝阻說，比如，此次草案提出了提級管轄。但是，現(xiàn)在的縣法院不僅沒辦法判縣政府?dāng)≡V，也沒辦法判鄉(xiāng)政府?dāng)≡V，其原因在于縣法院在人、財、物等方面受到地方政府的影響和制約。

　　這種觀點也得到理論界的支持。中國政法大學(xué)教授王敬波認(rèn)為，行政審判體制與行政區(qū)劃重合，導(dǎo)致法院獨立行使審判權(quán)難以落實?！耙虼耍覈鴳?yīng)該逐步探索建立專門的行政法院，負(fù)責(zé)審理行政案件和審查行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行為的行政案件。可以考慮行政法院與地方行政區(qū)劃相分離，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、案件數(shù)量、人口多少等因素設(shè)立高級行政法院、中級行政法院、基層行政法院。地方各級行政法院都隸屬于最高法院，受最高法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督?！?/p>

　　除了受案范圍、受案程序外，一些專家學(xué)者還對口頭起訴、民事爭議與行政爭議交叉處理等問題進(jìn)行了討論。中國政法大學(xué)法學(xué)教授應(yīng)松年還就“可訴對象”問題表示，黨的十八屆三中全會首次提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這不但要求行政機關(guān)做好治理工作，其他社會組織也應(yīng)該參與治理?！坝纱?，村委會、居委會等社會組織就成了具有公共行政性質(zhì)的社會組織，也應(yīng)該成為行政訴訟的被告?！?/p>

　　人民日報記者　張洋