旅游法為導(dǎo)游服務(wù)市場秩序創(chuàng)造法治環(huán)境不得要求導(dǎo)游“買團(tuán)”和墊付費(fèi)用

　　法制日報(bào)記者席鋒宇

　　2001年從北京第二外國語學(xué)院畢業(yè)的朱紅莉開始了自己的導(dǎo)游生涯。“近十年做導(dǎo)游的時(shí)間我都很難找到歸屬感。我屬于大家說的那種社會(huì)導(dǎo)游，就是沒有固定的旅游公司，哪里需要哪里去。”已經(jīng)考上研究生的朱紅莉向《法制日報(bào)》記者談起她的導(dǎo)游生涯時(shí)，沒有一絲留戀甚至還有抵觸?！皦|付對于我來說基本每次都是，好一點(diǎn)兒兩個(gè)月之后就能拿到錢，差的時(shí)候就不好說了。有時(shí)我真的不想昧著良心把外國游客拉到那些店里，任他們漫天要價(jià)卻不能說，很不舒服?！敝旒t莉感慨地說。

　　和朱紅莉有著同樣經(jīng)歷的導(dǎo)游不在少數(shù)。導(dǎo)游是我國旅游從業(yè)人員隊(duì)伍的重要組成部分。近年來，隨著我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，導(dǎo)游隊(duì)伍呈現(xiàn)快速增長趨勢。2009年全國導(dǎo)游總數(shù)就已經(jīng)超過52萬。這樣龐大的一個(gè)群體，行為需要規(guī)范，權(quán)利更需要保障。

　　導(dǎo)游管理體制存在頑疾

　　上海師范大學(xué)旅游法治研究中心主任王玉松在接受記者采訪時(shí)說，與快速擴(kuò)張的導(dǎo)游隊(duì)伍、多元化發(fā)展的導(dǎo)游執(zhí)業(yè)形態(tài)相比，我國現(xiàn)行的導(dǎo)游管理體制無法與其相匹配，存在著不少問題。

　　王玉松說，導(dǎo)游用工關(guān)系性質(zhì)模糊不清，社會(huì)導(dǎo)游權(quán)益保障水平很低。目前，除了旅行社專職導(dǎo)游與旅行社之間的用工關(guān)系可以明確地界定為勞動(dòng)關(guān)系外，其他社會(huì)導(dǎo)游在提供導(dǎo)游服務(wù)時(shí)的用工關(guān)系如何定性模糊不清?！氨热缟鐣?huì)導(dǎo)游和導(dǎo)游服務(wù)公司之間的關(guān)系、兼職導(dǎo)游與旅行社之間的關(guān)系等。因?yàn)橛霉りP(guān)系性質(zhì)不明，各方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任也都不明確，致使導(dǎo)游尤其是社會(huì)導(dǎo)游的各項(xiàng)權(quán)益保障水平非常低，幾乎處于無任何保障狀態(tài)?！睂?dǎo)游工作的性質(zhì)和旅游市場發(fā)展的需要，都決定了導(dǎo)游職業(yè)社會(huì)化是其必然的發(fā)展趨勢。但目前對社會(huì)導(dǎo)游的管理水平卻非常低。從社會(huì)導(dǎo)游管理機(jī)構(gòu)目前的職能范圍看，也就僅限于提供注冊辦證和年審刷卡服務(wù)。雖然也有些機(jī)構(gòu)嘗試開展一些職業(yè)培訓(xùn)活動(dòng)，但并不系統(tǒng)化和常態(tài)化，對社會(huì)導(dǎo)游的吸引力也不大，完全是憑興趣自愿決定是否參加的。

　　王玉松表示，要根治我國旅游市場上導(dǎo)游服務(wù)的種種弊病，就應(yīng)當(dāng)明確導(dǎo)游執(zhí)業(yè)行為的具體規(guī)范，并對違反規(guī)定的導(dǎo)游施以嚴(yán)厲的懲處，同時(shí)還必須完善并落實(shí)導(dǎo)游人員的各項(xiàng)保障制度。就我國目前的情況看，相關(guān)法規(guī)對導(dǎo)游執(zhí)業(yè)行為規(guī)范已經(jīng)有了比較細(xì)致具體的規(guī)定，而導(dǎo)游人員的一些權(quán)益保障制度尚不健全，比如導(dǎo)游人員合法收入的保障制度、導(dǎo)游執(zhí)業(yè)過程中的意外傷害保險(xiǎn)制度等。保障制度的不健全也導(dǎo)致對導(dǎo)游執(zhí)業(yè)中的違法行為難以嚴(yán)厲查處。

完善導(dǎo)游權(quán)益保障制度

　　“剛剛頒布的旅游法直面導(dǎo)游服務(wù)市場的現(xiàn)實(shí)問題，按照規(guī)范和保障并舉的制度設(shè)計(jì)思路，在明確導(dǎo)游人員執(zhí)業(yè)規(guī)范的同時(shí)，完善了導(dǎo)游人員權(quán)益保障制度，同時(shí)也指明了我國導(dǎo)游管理體制改革的方向?！蓖跤袼烧f。

　　王玉松詳細(xì)地向記者解讀了旅游法對導(dǎo)游執(zhí)業(yè)規(guī)范的相關(guān)規(guī)定。從絕對數(shù)量方面看，全國導(dǎo)游數(shù)量已超過了旅游業(yè)務(wù)的實(shí)際需求，但從導(dǎo)游隊(duì)伍構(gòu)成看，結(jié)構(gòu)性矛盾又非常突出，與市場的實(shí)際需要脫節(jié)。旅游法中規(guī)定的導(dǎo)游執(zhí)業(yè)資格制度可以在一定程度上調(diào)控導(dǎo)游隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，使得其更符合市場需求。

　　王玉松說：“我們現(xiàn)在呼吁導(dǎo)游職業(yè)應(yīng)當(dāng)社會(huì)化，但這個(gè)職業(yè)社會(huì)化絕不可等同于導(dǎo)游職業(yè)自由化，導(dǎo)游不必一定要隸屬于某個(gè)旅行社或景區(qū)(點(diǎn))，但是導(dǎo)游提供有償導(dǎo)游服務(wù)必須通過旅行社或景(區(qū))點(diǎn)的委派。因此旅游法中規(guī)定實(shí)行旅行社委派導(dǎo)游服務(wù)制度是非常正確的，這樣可以避免導(dǎo)游直接和團(tuán)隊(duì)或客人進(jìn)行交易。防止旅游者的利益受到侵害，也預(yù)防旅游市場陷入混亂的無序競爭。另外旅游法中對導(dǎo)游服務(wù)過程中的行為規(guī)范也作出相應(yīng)規(guī)定?！?/p>

　　相對于旅游法對導(dǎo)游人員行為規(guī)范的規(guī)定，王玉松更愿意談的是對導(dǎo)游權(quán)益保障的規(guī)定。導(dǎo)游作為旅游從業(yè)人員是屬于被規(guī)范的對象，但是從人的權(quán)利角度而言，他們的合法權(quán)益也需要法律給予明確保障。對導(dǎo)游規(guī)范和保障并舉是這部法律中的一大亮點(diǎn)。

　　王玉松說，目前我國導(dǎo)游人員的收入來源主要有基本工資、帶團(tuán)津貼、傭金分成或回扣和小費(fèi)等。但根據(jù)抽樣調(diào)查的結(jié)果，有超過七成的導(dǎo)游都沒有基本工資，所謂的帶團(tuán)津貼也非常低，與導(dǎo)游工作的辛苦程度和勞動(dòng)強(qiáng)度根本就無法匹配。目前導(dǎo)游收入的主體部分是靠安排購物、增加自費(fèi)項(xiàng)目獲取的回扣。

　　“這也就不難理解為什么導(dǎo)游紛紛變身導(dǎo)購、逼迫游客參加自費(fèi)項(xiàng)目了?！蓖跤袼杀硎?，通過立法明確我國導(dǎo)游的薪酬制度，并使其得到真正落實(shí)，是保障導(dǎo)游人員合法權(quán)益的應(yīng)有之意，也是提升導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量的必要前提。旅游法中明確規(guī)定要保障導(dǎo)游合法收入，而且這種保障不僅涵蓋了訂立勞動(dòng)合同的導(dǎo)游，也包括臨時(shí)聘用的導(dǎo)游。

　　王玉松說，導(dǎo)游根據(jù)所帶團(tuán)隊(duì)游客人數(shù)向旅行社交納的費(fèi)用，也被稱為“買團(tuán)費(fèi)”，是目前導(dǎo)游服務(wù)市場的“潛規(guī)則”。尤其在聘用臨時(shí)導(dǎo)游提供團(tuán)隊(duì)服務(wù)時(shí)，有不少旅行社在要求導(dǎo)游“買團(tuán)”的同時(shí)還會(huì)要求導(dǎo)游墊付全程的接待費(fèi)用。這種做法嚴(yán)重違反公平原則，違反勞動(dòng)法的規(guī)定?！奥糜畏ㄖ幸?guī)定旅行社不得要求導(dǎo)游墊付費(fèi)用或向?qū)в问杖∪魏钨M(fèi)用。表明了國家維護(hù)導(dǎo)游人員合法權(quán)益、整頓導(dǎo)游服務(wù)市場秩序的堅(jiān)定決心。”王玉松還注意到旅游法中還規(guī)定了旅游者不得損害導(dǎo)游合法權(quán)益的相關(guān)內(nèi)容。導(dǎo)游在接受旅行社委派，為旅游者提供導(dǎo)游服務(wù)時(shí)，其合法權(quán)益也應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。旅游法中的規(guī)定體現(xiàn)了旅游者權(quán)利義務(wù)的對等性，同時(shí)也是對旅游者非理性維權(quán)、損害旅游從業(yè)人員合法權(quán)益行為的一種警示和震懾。

　　行業(yè)組織是管理改革方向

　　王玉松說，如今在國外的導(dǎo)游管理中，協(xié)會(huì)在行業(yè)自律、規(guī)范等方面起到的作用不斷加強(qiáng)。面對競爭日益激烈的旅游市場，營利性的市場主體(比如旅行社、導(dǎo)游服務(wù)公司、導(dǎo)游中介公司等)因其以牟利為主，在管理導(dǎo)游隊(duì)伍時(shí)無法著眼于宏觀的、長遠(yuǎn)的考慮。因此會(huì)無法保障導(dǎo)游的社會(huì)福利，也不利于導(dǎo)游資源的共享。而由政府作為導(dǎo)游管理的直接管理主體，公權(quán)介入過深，也易過度壓抑導(dǎo)游職業(yè)的靈活性。所以非營利性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)，較為適宜作為導(dǎo)游的直接管理主體，從而避免上述弊端，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

　　旅游法中對申領(lǐng)導(dǎo)游證條件規(guī)定的表述中有一句是“與旅行社訂立勞動(dòng)合同或者在相關(guān)旅游行業(yè)組織注冊”。王玉松表示，這個(gè)提法看似平常，實(shí)則意味深遠(yuǎn)，它創(chuàng)新了我國導(dǎo)游人員管理體制，明確了社會(huì)導(dǎo)游管理改革的方向———建立行業(yè)組織管理體制。根據(jù)這個(gè)規(guī)定，今后申領(lǐng)導(dǎo)游證的人員，可以通過兩個(gè)途徑辦理：一是與旅行社簽訂勞動(dòng)合同，通過旅行社辦理，由旅行社對該導(dǎo)游進(jìn)行執(zhí)業(yè)管理(這類導(dǎo)游是旅行社導(dǎo)游)；二是在相關(guān)旅游行業(yè)組織注冊，通過該組織辦理，由該組織對導(dǎo)游進(jìn)行執(zhí)業(yè)管理(這類導(dǎo)游是社會(huì)導(dǎo)游)。

　　王玉松建議，各地的導(dǎo)游服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該立即進(jìn)行改革轉(zhuǎn)制，一方面在全國統(tǒng)一將這類機(jī)構(gòu)定性于社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的法人，以符合行業(yè)組織的基本特征；另一方面加快完善這些機(jī)構(gòu)在社會(huì)導(dǎo)游管理方面的職能、職責(zé)。

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