目前困擾我國(guó)行政法治建設(shè)的嚴(yán)重問(wèn)題之一,是那些在2003年以前制定至今尚沒(méi)有完全得到系統(tǒng)修訂的法律的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性。這些根據(jù)當(dāng)時(shí)效率優(yōu)先兼顧公平原則制定的法律,無(wú)論在數(shù)量上還是在內(nèi)涵上都已經(jīng)具備系統(tǒng)化特征,所以不但立法需要進(jìn)一步修訂,而且還有一個(gè)我國(guó)行政法整個(gè)體系的改革問(wèn)題
于安
目前困擾我國(guó)行政法治建設(shè)的嚴(yán)重問(wèn)題之一,是那些在2003年以前制定至今尚沒(méi)有完全得到系統(tǒng)修訂的法律的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性。這些根據(jù)當(dāng)時(shí)效率優(yōu)先兼顧公平原則制定的法律,無(wú)論在數(shù)量上還是在內(nèi)涵上都已經(jīng)具備系統(tǒng)化特征,所以不但立法需要進(jìn)一步修訂,而且還有一個(gè)我國(guó)行政法整個(gè)體系的改革問(wèn)題。
法國(guó)公法學(xué)者萊昂·狄驥說(shuō),“從某種意義上講,國(guó)家的變遷也就是法律的變遷”?；貞?yīng)時(shí)代變化及時(shí)進(jìn)行系統(tǒng)化制度更新,是行政法的部門法基本特征之一。私法的相對(duì)穩(wěn)定從根本上說(shuō)是其權(quán)利義務(wù)的自治性決定的。如果行政法選擇自給自足模式,似乎也可以歸入超越于時(shí)代變遷的封閉性穩(wěn)定模式。但是那將使行政法對(duì)現(xiàn)實(shí)行政的規(guī)范作用極大地削弱和邊緣化,取得代之的將是一套不具備法律正義屬性的行政潛規(guī)則。人們對(duì)法律正義的不懈追求必將推動(dòng)行政法與社會(huì)普遍需求最終走向一致。
我國(guó)2003年提出新發(fā)展觀后,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和社會(huì)政策的凸顯,政府行政職能正經(jīng)歷一次新的調(diào)整,行政法的體系性改革當(dāng)然也是不可避免的。
行政法治的預(yù)期范圍
探討行政法體系改革的首要問(wèn)題,是實(shí)行行政法治的預(yù)期范圍。從法律保留和法律淵源兩方面分析,我國(guó)目前在這一問(wèn)題上具有漸進(jìn)式特點(diǎn),帶有階段性和不確定性。
1999年我國(guó)修改憲法,規(guī)定實(shí)行依法治國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。為實(shí)施憲法新規(guī)定,國(guó)務(wù)院對(duì)依法行政提出了系統(tǒng)性政策要求。2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》在定義“合法行政”時(shí)規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理,應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒(méi)有法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定?！边@種定義在結(jié)構(gòu)上明顯參考了德國(guó)關(guān)于法治構(gòu)成的概念和方法,其中法律保留是界定依法行政范圍的主要概念。國(guó)務(wù)院文件的這一規(guī)定只是把公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受不利或者承擔(dān)新義務(wù)作為法律保留事項(xiàng),公民、法人和其他組織從行政部門獲得利益和其他事項(xiàng)則屬于依法行政的例外或者“行政保留”的范圍。
2004年國(guó)務(wù)院關(guān)于“合法行政”的上述規(guī)定,是一個(gè)嚴(yán)格保護(hù)公民、法人和其他組織基本權(quán)利的底線性政策承諾,而不是行政法治的發(fā)展藍(lán)圖,更不是限制法治的規(guī)定。立法機(jī)關(guān)有權(quán)制定它認(rèn)為調(diào)整社會(huì)關(guān)系所必要的一切法律。盡管如此,這一政策規(guī)定確實(shí)反映了當(dāng)時(shí)的行政法治視野,是依法行政漸進(jìn)發(fā)展的初級(jí)目標(biāo)和階段性標(biāo)志。
根據(jù)憲法和新發(fā)展觀,在公民、法人和其他組織合法權(quán)益以外,我國(guó)有大量的行政問(wèn)題需要甚至必須經(jīng)由立法規(guī)范,特別是那些憲法規(guī)定必須由法律規(guī)定的行政事項(xiàng)。中央和地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織,各級(jí)政府公共服務(wù)及其公共事業(yè)管理、社會(huì)政策的行政執(zhí)行、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等,都不宜成為絕對(duì)排除法律約束和完全歸入行政保留的范圍。違反可持續(xù)發(fā)展原則和侵害后代發(fā)展權(quán)益的環(huán)境生態(tài)政策或措施,可能只具有未來(lái)危害性,沒(méi)有本代公民、法人和其他組織的對(duì)應(yīng)權(quán)益。
如果以此為由排斥法律作用,那么將使可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略喪失法律保障。進(jìn)一步說(shuō),在目前社會(huì)利益多元化、社會(huì)分層業(yè)已形成和社會(huì)矛盾凸顯的情況下,把行政法治限于普遍性個(gè)體權(quán)利的底線是過(guò)于狹窄了,甚至有可能在形式平等的法律作用下影響實(shí)質(zhì)社會(huì)公正。這樣看來(lái),關(guān)于行政法治的法律保留范圍設(shè)置問(wèn)題,宜由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)共同作出一個(gè)改進(jìn)型的新規(guī)定。
行政改革與法律保留
行政改革措施與法律保留的關(guān)系,是確定我國(guó)行政法治范圍的一個(gè)重要問(wèn)題,因?yàn)楦母锸切姓C(jī)關(guān)變更既有制度的重要理由。在常規(guī)情況下,法律保留的原意是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)必須有明確的立法依據(jù)和正式授權(quán),法律不禁止不等于是法律允許的,包括作為和不作為。這是行政法作為公法部門區(qū)別于民法,行政機(jī)關(guān)作為公共機(jī)構(gòu)區(qū)別于普通社會(huì)成員的主要標(biāo)志。
但是在轉(zhuǎn)型社會(huì)及其國(guó)家構(gòu)建進(jìn)程中的行政法治來(lái)說(shuō),常規(guī)意義上的法律保留原理可能不完全適宜用來(lái)解釋行政改革措施。行政改革經(jīng)常表述為“先行先試”權(quán),與既有制度的法律界限經(jīng)常定位于所謂“法律沒(méi)有禁止性規(guī)定”,并得到司法系統(tǒng)的支持。
例如2012年5月21日,溫州市中級(jí)人民法院向社會(huì)公布《為溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供司法保障的若干意見(jiàn)》,明確規(guī)定對(duì)于溫州金融改革——“只要有利于試驗(yàn)區(qū)建設(shè),法律沒(méi)有禁止性規(guī)定,在確保金融安全的前提下,就將給予司法支持?！边x擇“法律沒(méi)有禁止性規(guī)定”的界限,給行政改革提供了極其巨大的試驗(yàn)和實(shí)驗(yàn)空間,同時(shí)在法律上也給出法律保留的例外或者行政保留的空間?？臻g巨大不但因?yàn)槟壳胺煽偭恐挥袃砂俣嗖?行政性法律只占其中一部分,而且法律規(guī)定許多是原則性甚至有些宣告性的,作出禁止性規(guī)定的就更少。
改革尚沒(méi)有窮期,但是改革的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)逐步增大。改變現(xiàn)有規(guī)定的行政改革措施,總會(huì)致使某利益群體會(huì)受到損害或者犧牲,可能成新的社會(huì)矛盾加大改革的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。為了降低改革活動(dòng)的不確定性,保障改革的試驗(yàn)性、實(shí)驗(yàn)性過(guò)程,除了提高在特定領(lǐng)域和特定區(qū)域是否進(jìn)行改革的決策水平,還應(yīng)當(dāng)逐步增加和擴(kuò)大行政改革的法律保留成分,例如確定改革的法律原則,保障受到影響的利益群體得到公平的補(bǔ)償或者妥善安排。
法律不僅僅有對(duì)改革成果的確認(rèn)和穩(wěn)定功能,而且還有對(duì)改革過(guò)程的調(diào)節(jié)和保障功能。如果這一看法能夠成為共識(shí)的話,那么就容易發(fā)現(xiàn)行政改革措施與法律機(jī)制的統(tǒng)一性和結(jié)合面。
改革行政法的法律淵源
上述討論的法律保留及其依此界定的行政法治范圍,都是建立于成文法制度之上和在成文法的話語(yǔ)系統(tǒng)之中。囿于傳統(tǒng)成文法的行政法,一定是現(xiàn)代化成分短缺和法律調(diào)節(jié)作用效能低下的法律制度。因此必須尋求改進(jìn)成文法的制定和修訂機(jī)制,并增加新型行政法的法律淵源。
成文法制度的最大缺陷是它與行政法經(jīng)常性調(diào)整之間的不對(duì)稱和不適應(yīng)。行政法的肇端國(guó)法國(guó)至今堅(jiān)持行政法淵源的判例法,除了體制和歷史原因以外,主要的還是“行政事項(xiàng)復(fù)雜、變化迅速,不可能用成文法予以囊括?！蔽覈?guó)在推動(dòng)成文性行政立法乃至法典化業(yè)已取得巨大進(jìn)展,并且在一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都是需要繼續(xù)投入的,但是成文法作用的有限性也不應(yīng)當(dāng)回避。成文立法及其修訂周期與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化周期嚴(yán)重不吻合,法律滯后于實(shí)際需要的頻率已經(jīng)高出行政法治可以接受的程度。上世紀(jì)九十年代基于效率優(yōu)先原則制定的大量行政法律,在科學(xué)發(fā)展觀提出九年后的今天仍沒(méi)有完成修訂工作就是一個(gè)例證。作為代表性的行政法總則性行政立法《行政處罰法》和《行政許可法》,需要補(bǔ)充和完善的地方日益明顯和增多。如果它們的更新的內(nèi)容和速度繼續(xù)滯后的話,其作用和地位將由前沿性轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)性甚至背景性而日漸式微。
行政職能的轉(zhuǎn)變、行政工作重心的轉(zhuǎn)移和行政管理技術(shù)設(shè)備的更新?lián)Q代,一些新的行政法議題將進(jìn)入制度前沿,成文立法也因此進(jìn)入新的更新周期。現(xiàn)在確實(shí)需要對(duì)既有立法體制和機(jī)制是否能夠適應(yīng)這一周期性改進(jìn)需求進(jìn)行評(píng)估,包括議題的設(shè)置、新方法的采納、新經(jīng)驗(yàn)的采納、為未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的防范,對(duì)實(shí)施效果的評(píng)估和評(píng)價(jià)等。
在行政法法律淵改革議題上,為了適應(yīng)現(xiàn)代行政的專業(yè)性、社會(huì)性和變遷性,一方面要改進(jìn)現(xiàn)有成文法淵源體系和提高立法效率,另一方面還應(yīng)當(dāng)選擇適合我國(guó)政治和法律體制的不成文法加以補(bǔ)充。可供選擇不成文法的種類很多,例如法院判例、行政管理慣例,經(jīng)過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)可程序的法學(xué)學(xué)說(shuō)等等。除此以外,行政性合同和軟法的法律淵源地位也應(yīng)當(dāng)納入視野。只有當(dāng)一個(gè)適合我國(guó)情況的行政法法律淵源體系形成,行政法范圍和法律保留才有足夠的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn),行政法治的進(jìn)程才能有更準(zhǔn)確的預(yù)期。
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