環(huán)保法修正案草案存在與專項法關系定位不夠清晰等四大問題

環(huán)保部：環(huán)保法修正案草案存在四大問題
來源： 法制日報
   環(huán)保部昨日（10月31日）公開了向全國人大常委會法制工作委員會提交的關于《環(huán)境

保護法修正案(草案)》的主要意見，意見認為，《環(huán)境保護法修正案(草案)》存在四大問

題。

   環(huán)保部建議全國人大常委會法工委補充10項環(huán)境管理制度和措施，完善14項環(huán)境管理

制度和措施及相關規(guī)定。同時，建議增加按日計罰、公益訴訟等制度。

   與專項法關系定位不夠清晰

   環(huán)保部認為，環(huán)境保護法修正案草案存在四大問題。首先，在科學處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)

境保護的關系上，缺乏切實有力的措施保障。

   環(huán)保部稱，環(huán)境保護法的修改，必須統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系。草案雖

然提出了有關理念，但并未提出具體的保障措施和程序規(guī)則。

   “草案在第4條提出了‘使經(jīng)濟建設和社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)’的理念。如能得到具

體的制度保障，這無疑是一個進步?！杯h(huán)保部說，但是，在具體制度設計上，這一理念

沒有得到充分貫徹。比如，草案刪除了現(xiàn)行法律第4條關于“環(huán)保規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟

和社會發(fā)展計劃”的規(guī)定，并在第12條規(guī)定“根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，編制國

家環(huán)境保護規(guī)劃”。

   二是，在合理界定環(huán)境保護法與專項法的關系上，基本定位不夠清晰。

   環(huán)保部認為，環(huán)境保護法的主要內(nèi)容應當包括環(huán)保理念、基本原則、基本體制、政府

責任、公眾權益保障、社會參與機制、企業(yè)的基本義務、環(huán)境經(jīng)濟政策、通用的處罰規(guī)

則等，而針對企業(yè)的具體監(jiān)管措施應當主要留由其他專項環(huán)保法律或者行政法規(guī)規(guī)定。

   目前草案的定位不夠清晰，法律之間的銜接問題沒有合理解決。草案的整體架構和規(guī)

范內(nèi)容沒有體現(xiàn)“綜合法”的特點，其調(diào)整對象與水、大氣、固體廢物等專項環(huán)保法律存

在交叉，規(guī)定的主要制度與專項法律的相關規(guī)定重疊，在若干具體條款上出現(xiàn)沖突情形

。

   三是，在配置環(huán)保監(jiān)管職能上，會對現(xiàn)行體制造成沖擊。

   環(huán)保部認為，目前草案對監(jiān)管體制做了重大改變。如第10條規(guī)定環(huán)保部門“會同有關

部門”制定排放標準、第11條規(guī)定環(huán)境保護部“會同有關部門”建立監(jiān)測制度、第19條規(guī)

定由“發(fā)展改革部門”提出總量控制指標分配意見等修改條款，不僅與現(xiàn)行有效的職責分

工和管理體制相違背，而且弱化了環(huán)保部門的綜合宏觀職能，將對環(huán)保工作帶來不利影

響。

   四是，在對待各地方各部門的環(huán)保實踐上，草案沒有充分吸收成功經(jīng)驗。

   環(huán)保部稱，目前草案沒有將那些應當用法律規(guī)范來調(diào)整、立法條件比較成熟、各方面

意見比較一致、現(xiàn)實中又迫切需要的、修改后對環(huán)境保護工作能產(chǎn)生顯著成效的實踐成

果和國際經(jīng)驗，納入到修改后的環(huán)境保護法中。

   其中包括，可持續(xù)發(fā)展、市場手段、排污許可、戰(zhàn)略環(huán)評、公眾參與、環(huán)境權益、公

益訴訟等。

   環(huán)保部說，目前草案對環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、現(xiàn)場檢查等

制度措施的有關修改內(nèi)容，與水、大氣等單項環(huán)保法律的規(guī)定、與目前環(huán)境管理工作實

際不一致。
需要補充10項環(huán)境管理制度措施

   環(huán)保部在致全國人大常委會法工委的建議函中明確提出，需要補充10項環(huán)境管理制度

和措施。

   這10項制度是，保障公眾環(huán)境權益；跨部門、跨區(qū)域的環(huán)保協(xié)調(diào)機制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)

境管理；政策制定過程的環(huán)境影響論證；環(huán)境質(zhì)量狀況評價指標體系；環(huán)境功能區(qū)劃、

生態(tài)功能區(qū)劃；污染物總量控制與環(huán)境質(zhì)量管理；排污許可、排放指標交易；環(huán)境保險

、綠色信貸、環(huán)境稅等經(jīng)濟政策；生態(tài)補償機制。

   應該完善14項環(huán)境管理制度

   環(huán)保部認為，環(huán)境標準應由草案規(guī)定的“環(huán)保部門會同有關部門制定”，恢復為現(xiàn)行法

律關于“環(huán)保部門制定”環(huán)境標準的規(guī)定。

   對于環(huán)境基準，環(huán)保部建議表述為“國家鼓勵開展基準研究”，或者表述為“環(huán)保部門組

織制定環(huán)境基準”。

   同時建議，環(huán)境監(jiān)測由草案規(guī)定的“環(huán)保部門會同有關部門制定監(jiān)測制度和規(guī)范”，恢

復為現(xiàn)行法律規(guī)定的“環(huán)保部門制定監(jiān)測制度和規(guī)范”。

   環(huán)保部建議，環(huán)境信息發(fā)布應補充規(guī)定為縣級以上地方環(huán)保部門統(tǒng)一發(fā)布本轄區(qū)環(huán)境

信息。

   此外，環(huán)保部還就環(huán)保規(guī)劃、總量控制指標分配、排污收費、“三同時”、限期治理、

現(xiàn)場檢查、環(huán)境應急、土壤環(huán)境保護、國際合作以及生態(tài)保護等制度提出了具體的修改

建議。

建議增加環(huán)境公益訴訟制度

   環(huán)保部表示，關于環(huán)境保護法中法律責任部分的修改，應當注意處理好適用對象和適

用規(guī)則兩個基本問題，從兩個方面進行合理設計和安排。

   環(huán)保部提出，其中應該遵循避免重復性規(guī)定，即針對企業(yè)事業(yè)單位的常見環(huán)境違法行

為，由于各專項環(huán)保法律中對其法律責任已有具體規(guī)定，環(huán)境保護法無需作重復性的規(guī)

定。

   此外，補充通用性處罰規(guī)則。環(huán)保部稱，作為環(huán)境保護領域的基本法律，環(huán)境保護法

的法律責任部分應當主要規(guī)定通用性處罰規(guī)則，這些規(guī)則同時也應當是對各專項環(huán)保法

律中的法律責任部分的補充性規(guī)定。

   環(huán)保部建議，在法律責任部分補充10個方面的通用性處罰規(guī)則。這10項處罰一是“雙

罰制”，即不僅處罰違法企業(yè)，而且處罰企業(yè)負責人和其他責任人員；二是按日計罰，

針對連續(xù)性環(huán)境違法行為的“按日計罰”規(guī)則；三是生態(tài)損害，即明確將生態(tài)損害納入環(huán)

境污染損害的賠償范圍；四是補充環(huán)境污染損害的民事責任承擔方式，明確恢復原狀、

生態(tài)修復、環(huán)境功能替代等責任形式；五是明確環(huán)境污染損害訴訟中的舉證責任倒置規(guī)

則；六是損害評估鑒定中增加環(huán)境污染損害的評估鑒定機制；七是根據(jù)新修訂的民事訴

訟法關于公益訴訟的授權性條款，明確規(guī)定有關環(huán)保機關和社會組織針對損害環(huán)境公共

利益的行為，提起環(huán)境公益訴訟的資格；八是根據(jù)行政強制法的有關規(guī)定和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)

管的實際需要，增加對某些重大環(huán)境違法行為，實施查封、扣押等強制措施；九是根據(jù)

治安管理處罰法有關破壞環(huán)境行為的條款，作出銜接性的規(guī)定；十是增加環(huán)境犯罪規(guī)定

，根據(jù)刑法修正案(八)關于嚴重污染環(huán)境犯罪行為的條款，作出銜接性的規(guī)劃。（郄建

榮）